教育部对十一届全国人大二次会议第1134号建议的答复

教育部对十一届全国人大二次会议第1134号建议的答复
刘春梅代表：
您提出的关于修改完善《职业教育法》的若干建议收悉，现答复如下：
在建议中，您认真分析了当前我国职业教育法制建设和法律实施过程中存在的主要问题，并结合职业教育改革发展实际，着重在完善职业教育法律体系、加强高等职业教育、严格职业资格证书管理、改进职业教育立法技术、扩大职业教育办学主体等方面，提出了很好的建议，体现了您对职业教育事业及其法制建设工作的高度重视、深入研究和促进国家职业教育改革发展的良好愿望。您的建议，对于我们改进职业教育工作，推动职业教育依法治教、深化改革和科学发展具有十分重要的作用。我们将从实际出发，会同有关部门认真研究解决您关心的以下几个方面的问题。
一、关于构建系统的职业教育法体系，改进职业教育立法技术问题
现行《职业教育法》实施十三年来，各地认真贯彻落实《职业教育法》，结合地方职业教育工作实际，27个省市制订实施了《职业教育法》条例、办法、规定等地方性法规；各省市都制订印发了落实《职业教育法》的规范性文件。目前，在全国范围内以《职业教育法》为基础，以地方性法规、行政规章和规范性文件为配套的职业教育法律体系框架基本形成，为指导、推动和保障我国职业教育的改革发展和依法治教提供了基本制度支撑。但是，正像您指出的，随着经济社会发展、法制进步特别是职业教育的发展，《职业教育法》自身在立法内容、立法体例和立法内容等方面还存在不少需要改进之处，与这一基础性职业教育法律相配套的法规性文件还需要进一步制订、补充和完善。
当前，《职业教育法》修订工作已经列入十一届人大立法工作规划，教育部正在国务院的领导下开展《职业教育法》修订的相关工作。今后在《职业教育法》修订过程中，我们将会同有关部门认真研究您提出的国外立法经验、现代立法技术、体系结构设计等方面的建议。目前，我们正在进行《职业教育法》修订的调研工作，形成了法律修订参考文献汇编，其中包括了“国外职业教育立法篇”和“地方立法建议篇”。正在组织有关教育、经济、行业、企业、学校和立法等领域的专家认真研究职业教育法的结构、内容、体系和立法技术等。同时，我们将根据新修订的《职业教育法》的相关规定特别是重大制度，协助国务院制订相关配套条例，推动各地方立法部门和人民政府制订相关的地方性法规、部门规章和规范性文件，逐步建立和完善以新修订的《职业教育法》为基础，行政规章、地方法规、行业规定和部门规范性文件为配套的职业教育法律体系，为我国职业教育法制建设、提升依法治教工作水平和提高法律的社会效果提供更加健全的制度框架和立法保障。
二、关于加强高等职业教育、促进就业内容，严格职业资格证书管理问题
现行《职业教育法》第13条规定：“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。”这一规定，从法律上明确了高等职业教育是我国职业教育体系中的重要组成部分。《职业教育法》是高等职业教育发展和高等职业院校办学的重要法律依据，该法关于职业教育地位、权利义务、管理、实施、条件保障等方面的规定适用于高等职业教育。同时，《职业教育法》在促进就业和就业准入方面也做出了相应的规定。多年来，教育部按照中央关于大力发展职业教育的要求，积极推动高等职业教育改革与发展，高等职业教育由无到有、由弱变强，办学质量逐步提高。2008年全国高等职业院校发展到了1184所，当年招生310万人，形成了高等职业教育规模与普通本科教育规模大体相当的局面，在校生达到了900多万人。高等职业教育的发展，为我国职业教育体系的完善和高等教育的大众化发展做出了突出贡献，培养了一大批经济社会发展需要的高素质技能型、应用型人才。
进入新世纪以来，教育部认真贯彻落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》，全面实施“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针，以提高职业教育质量为核心，突出加强职业道德教育和职业技能培养，努力提高职业院校毕业生的就业创业能力。将适应职业岗位需要、促进学生就业作为专业设置、课程改革、教材开发、人才培养和教育评价的基本依据，加快职业教育各项改革，职业院校学生的职业技能、就业能力、创业能力不断增强，2005年以来中等职业学校毕业生就业率一直保持在95%以上，高等职业院校毕业生首次就业率达到68%；成人继续教育和各种形式的职业培训，为促进社会成员就业再就业发挥了重要作用。
为促进就业和职业教育发展，积极推进“先培训、后就业”、职业资格和就业准入等制度。2000年3月，原劳动保障部颁布了《招用技术工种从业人员规定》，要求用人单位招用从事技术复杂以及涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的87个工种（职业）的劳动者，必须从取得职业资格证书的人员中录用；2000年12月，原劳动保障部颁布了《劳动力市场管理规定》，要求禁止用人单位招用无合法证件的人员。用人单位违反这一规定，将由劳动保障行政部门责令改正，并可处以1000元以下罚款。同时，各级劳动保障部门按照《劳动保障监察条例》的有关规定，采取多种措施加强用人单位招工管理，积极推进就业准入制度的实施，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予相应处罚。2007年颁布的《就业促进法》第51条明确规定，国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度，具体办法由国务院规定。1996年颁布的《职业教育法》第8条规定，实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：“在全社会实行学业证书、职业资格证书并重的制度”。2002年11月，原劳动保障部印发了《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》（劳社部发[2002]21号），要求各地要依据国家职业标准，结合职业学校特点，研究制订职业学校毕业生参加职业技能鉴定的具体办法，推动职业学校实施职业资格证书制度。同年12月，又下发了《关于积极做好职业学校职业技能鉴定工作有关问题的通知》（劳社厅发[2002]14号），颁布了《职业院校专业与职业技能鉴定职业对应目录》。2003年，原劳动保障部印发了《2003年高职院校毕业生职业资格培训工程的通知》（劳社部发[2003]13号），组织开展职业资格培训工程，帮助高职院校毕业生取得职业资格证书，为其自主就业创造条件。教育部会同有关部门积极指导职业院校实行“双证书”制度，将学校教育评价与社会职业资格鉴定相结合，提高职业教育服务于学生就业和经济社会发展的针对性和实效性。2004年，教育部会同国家发展改革委等部门印发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成〔2004〕12号），要求“完善就业准入制度和职业资格证书制度，积极推进职业院校学生职业资格认证工作”，强调，要做好职业资格认证与职业院校专业设置的对接服务，加强专业教育相关课程内容与职业标准的相互沟通与衔接，教学内容能够覆盖国家职业资格标准要求的专业，学生技能鉴定可与学校教学考核结合起来，避免重复考核。国家级重点职业学校以及少数教学质量高、社会声誉好的省级重点中等职业学校和高等职业学校的主体专业，经相关部门认定，其毕业生参加理论和技能操作考核合格并取得职业学校学历证书者，可视同职业技能鉴定合格，取得相应的职业资格证书。
今后在《职业教育法》修订过程中，我们将会同有关部门，认真研究您提出的建议。一是根据职业教育发展特别是高等职业教育在职业教育体系中的作用，进一步明确高等职业教育在职业教育体系中的功能、地位和作用，研究增加促进高等职业教育发展的条款，特别是制订保障和规范高等职业院校办学的法律制度、机制和措施；同时，将高等职业教育放在整个职业教育体系中来考虑，促进其与中等职业教育、普通高等教育和成人继续教育的衔接。至于您提出的努力发展高等职业教育本科层次乃至研究生层次，我们将在今后的工作中加以认真研究，近一个时期主要是花大力气办好专科层次的高等职业教育；此外，普通本科院校也在进行应用型本科人才培养的探索。二是坚持以就业为导向，设计相关制度、措施和机制，促进职业教育为就业再就业和创业提供制度保障。三是以提高在职劳动者和技能型人才整体素质为目标，深化职业院校教育教学改革，建立新型的人才评价制度，进一步完善就业准入制度，严格职业资格证书制度，以鼓励和促进职业教育的改革与发展。
三、关于综合地方职业教育立法，充实和完善职业教育立法内容问题
十三年来， 27个省市以现行《职业教育法》为基本法律依据，制订实施了配套的条例、办法等地方性法规；各省市都制订印发了落实《职业教育法》的规范性文件。《职业教育法》统领配套文件的制订和落实，配套文件是《职业教育法》在具体内容、措施和机制上的重要补充、经验支撑和制度扩展。两者密不可分、协调一致，构成完整的职业教育法律体系。但是，正如您所说，《职业教育法》在一些问题上只作了原则性的规定，操作性有待提高。相反，地方的配套文件规定的内容更加贴近职业教育一线实际和区域发展特点，更加贴近当地人才市场需要，在一定程度上解决了《职业教育法》过于原则的问题。
今年以来，我们加快了《职业教育法》修订工作进程，正在广泛征求各界意见，开展深入调查研究。目前，已经向各地发文征求《职业教育法》修订工作的建议和意见。同时，收集了当地已经出台实施的相关法规性和规范性文件；对国务院印发的行政法规、规章以及有关部门印发的规范性行政文件进行了梳理。我们将组织专家对职业教育的地方立法体例、内容、结构和技术等进行认真研究，根据职业教育法修订和职业教育发展的实际需要，对其中具有普遍适用性、行之有效和成熟的条款、制度、措施将认真吸收，努力增强《职业教育法》的可操作性，使《职业教育法》更加符合各地职业教育发展实际，提高职业教育法立法质量。
四、关于扩大职业教育办学主体问题
现行《职业教育法》第20条规定：企业应当根据本单位的实际，有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。企业可以单独举办或者联合举办职业学校、职业培训 机构。第21条规定：国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。境外的组织和个人在中国境内举办职业学校、职业培训机构的办法，由国务院规定。
多年来，教育部认真贯彻落实《职业教育法》和《中外合作办学条例》的规定，从职业教育发展的实际出发，积极推进职业教育领域的中外合作办学，推动各地和职业院校学习和借鉴国际上发展职业教育的有益经验和办学理念，引进国际优质职业教育资源，拓展国际招生和就业市场，扩大职业教育领域的国际交流与合作。积极推进办学主体的多元化，发挥行业、企业、社会团体和公民个人举办和支持职业教育的作用，在职业院校大力推行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式，鼓励企业通过校企合作的方式在人力资源、场地设备、原料产品、市场资源等方面与职业院校加强合作，帮助职业院校办学，支持职业教育发展。鼓励和支持民办职业教育发展，2005年召开了全国民办中等职业教育工作经验交流会，提出了新形势下加快发展民办中等职业教育的工作思路、目标任务和政策措施。会后，印发了《教育部关于进一步推进民办中等职业教育发展的意见》。各地按照教育部要求，把民办职业教育纳入职业教育发展的总体规划，不少地方制定和完善了民办学校建设用地、资金筹集的相关政策和措施，在师资队伍建设、招生和学生待遇等方面对民办职业院校与公办学校要一视同仁。我国民办中等职业教育的发展取得了显著成效。2008年全国民办中等职业学校3234所，占全国中等职业教育总量的27.5%，在校生291.8万人，比上年增加13.3%，占全国中等职业教育总量的14％以上。此外，民办职业培训也得到较大发展，2008年培训量达到1000万人次，在开展新生劳动力培训、失业人员再就业培训、农村劳动力转移培训等方面发挥了积极作用。民办职业教育已经成为我国职业教育系统的重要组成部分，成为职业教育扩大规模、深化改革和提高质量的重要力量。
今后一个时期，我们将会同有关部门认真研究落实你们提出的建议，结合《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的制订和《职业教育法》的修订工作，进一步吸引社会力量参与举办和支持职业教育，多种渠道扩大职业教育资源。进一步鼓励和扩大职业教育的国际合作与交流，立足中国国情，借鉴国际先进职业教育办学经验，引进优质国（境）外职业教育资源。制定更加有利于民办职业教育发展的政策措施，进一步鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构的新机制、新途径，充分发挥市场机制的作用，促进职业教育的办学体制更加适应市场经济体制和发展的要求，增强职业教育发展的活力，提高职业教育服务经济社会发展的能力。
五、关于加大对职业教育的投入力度问题
现行《职业教育法》第27条规定：“自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。”这一规定，从法律上规定了政府、行业企业和社会各方面兴办职业教育的职责和义务，增强了有关方面发展职业教育的责任感，调动了各级政府和社会各界发展职业教育的积极性，为各级政府保障职业教育经费投入明确了责任，也提供了法律依据。
2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出，各级政府要加大对职业教育的支持力度，逐步增加公共财政对职业教育的投入。各级财政安排的职业教育专项经费，重点支持技能型紧缺人才专业建设，职业教育师资培养培训，农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育和成人教育发展。近年来，中央财政和地方财政通过设立专项加强了对职业教育的投入，重点支持了职业教育基础能力建设和对家庭经济困难学生的资助等两个方面。首先，自2003年以来，中央财政已经累计投入100多亿元，重点支持了1400多个职业教育实训基地、2683个县级职教中心和示范性中等职业学校、100所示范性高等职业技术学院的建设，组织实施了“中等职业学校教师素质提高计划”，投入3亿完成了2万名骨干专业教师的国家级培训和10万名教师的省级培训任务。同时，地方各级政府也努力增加投入，推进职业教育基础能力建设，使职业院校的办学条件有了一定改善。其次，2006年以来，国家积极推动中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的建设，努力增强职业教育的吸引力，鼓励更多的青少年就读职业教育，在这一制度安排中，西部地区就读职业学校学生的中央财政补助比例明显高于其它地区，有力地支持了农村地区、中西部地区和少数民族地区中等职业教育的发展，促进了教育公平和社会公平。2006年，中央财政安排专项资金8亿元直接资助了80万名中等职业学校家庭经济困难学生；2007年国务院提出建立健全中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系后，2008年进入了全面落实的阶段。几年来，国家用于中等职业学校学生国家助学金的投入约为400亿元，其中中央财政安排了近200亿元，直接受到中央财政资助的学生约占中等职业学校一、二年级学生的90%。但是，也要看到，由于受当时环境和条件的制约，《职业教育法》在立法技术上没有对相关主体的法律责任特别是违法责任作出明确规定，进而导致政府、行业企业、社会组织和公民个人的职业教育投入责任难以落实，一些地方投入长期不足，职业教育经费缺乏，职业学校办学条件一直得不到改善，影响了学校办学水平和教育质量的提高。
今后一个时期，我们将会同有关部门认真研究落实你们提出的关于完善职业教育经费投入保障制度的建议，结合《职业教育法》修订工作，研究建立职业教育经费投入和保障机制。一是建设以政府投入为主，多渠道筹措职业教育经费的机制，促进各级政府加大公共财政对职业教育的投入，逐年提高财政经费用于职业教育的比例。把职教经费投入的保障机制列入《职业教育法》重点修改内容，进一步明确各级政府以及各类主体承担职业教育经费的法律责任，使之有法可依、依法行政。二是加强执法检查、教育督导、工作检查和社会监督等制度，研究建立工作监督、责任追究和执法检查机制，督促地方政府按照《教育法》规定的教育经费“三个增长”的要求，依法加大对职业教育的经费投入，督促各级政府加大公共财政对职业教育的投入，逐年提高财政经费用于职业教育的比例，确保法律规定的职业教育经费投入责任落到实处，做到有法必依、违法必究。三是在《职业教育法》修订中，进一步明确相关主体的法律责任，考虑设立“法律责任”一章，根据职业教育发展执法情况和职业教育工作实际，集中而详细地对违法责任加以规定，明确法律责任主体应承担的民事责任、行政责任、刑法责任等，设立行政复议、申诉、诉讼等法律权利救济制度；同时，明确执法主体和监管部门责任，确保法律责任的实际落实。四是制定和实施中等职业学校生均公用经费标准、教师编制标准、高等职业院校生均综合定额拨款标准、职业院校校舍建设和维修以及设备配置标准，为职业教育经费保障机制的建立提供更加成熟的制度环境。
十分感谢您长期以来对职业教育事业和教育部工作的关心和支持，希望您继续关注职业教育的改革与发展。
附件：1134号建议
教 育 部
二○○九年九月二十六日
附件：
中华人民共和国第十一届全国人民代表大会
第二次会议代表建议、批评和意见
（第1134号）
人大工作 类
关于修改完善职业教育法的若干建议
全国人大常委会办事机构批办意见：

单位编号
承 办 单 位
承办类别

0023
教育部
主办

0062
人力资源和社会保障部
协办
领衔人或代表团：
刘春梅代表
代 表 团
吉林
代表证号

请承办单位结合代表反映的以下情况，加强工作的针对性：
1
此建议由代表通过视察形成
2
希望承办单位在办理过程中加强与代表联系沟通
第1134号
关于修改完善《职业教育法》的若干建议
《职业教育法》自1996年颁布实施以来，我国的职业教育获得了长足的发展。回顾其发展历程，在肯定成绩的同时，也应看到存在着有待完善的问题。现就如何修改完善职业教育法以更好地促进我国职业教育的发展，建议如下：
1.构建系统的职业教育法体系，改进职业教育立法技术。
为了促进《职业教育法》的全面推广、有效施行，应努力构建内容全面、层级系统清晰的职业教育法律体系。职业教育立法体系应由一个基本法、若干单行法以及地方性职业教育实施办法共同组成。可借鉴域外（如德国）职业教育立法的有益经验，制定《企业职业培训条例》、《实训教师资格条例》、《职业教育考试条例》、《职业教育投入办法》、《就业与职业培训办法》等一系列配套行政法规，形成以《职业教育法》为基本法，辅之以大量职业教育行政法规、地方性法规、行业性法规而构成的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育立法体系，为职业教育的全面、规范发展奠定坚实的法律基础；立法程序方面，应加强立法前调查研究和科学论证工作，明确划分立法权限，规范创制程序，确保立法程序的严密性；立法技术的运用方面，应着力提高表述语言的严谨、确定性和法规结构的统一、协调性，做到整体结构逻辑完整、总体一致、条文设置合理、语言简洁规范、内容明确具体，增强《职业教育法》的实际可操作性。
2.加强高等职业教育、促进就业的有关内容，严格职业资格证书管理工作。
迄今为止，大学一直是按照供给方的逻辑提供教育服务。而现在，需将这种教育与需求方的逻辑紧密联系在一起。在此思想指导下，职业教育领域中高等职业教育应是未来我国职业技术教育的发展重点。因而，应在《职业教育法》中及时补充有关内容，明确高等职业教育的重要地位并具体规范其形式、性质、任务、管理职责、发展途径以及与其他教育层次间的关系。应在目前以大专教育为主的基础上，努力发展高等职业教育本科层次乃至研究生层次教育，并结合我国当前的教育结构和学校设置状况实现其发展方式的多样化，同时明确高等职业教育与中等职业教育、普通教育的相互衔接、转换方式。此外，还应及时补充对失业人群提供特殊职业教育、促进其再就业的内容，以及职业资格证书的取得、管理、责任制度，根据国际化要求，及时更新各类人员的任职资格、考核标准。切实施行“先培训，后就业”，建立严格的任职资格制度和劳动证书准入制度，实现职业资格的规范化、职业教育的高端化和失业人群向实用技能型人才的迅速转化。
3.综合各地实施细则中适应性较强内容，及时更新、完善法规内容。
因《职业教育法》条文多为抽象的原则性规定，在实际适用过程中，主要是以地方性法规、条例为补充来弥补自身不足。目前全国已有27个省、自治区、直辖市针对职业教育发展问题制定了相关的地方性法规，为创造性地发展地方职业教育确立了方向。但职业教育长期以地方性法规作为其基本规则是不行的，它必然产生法律实施过程中的明显差异性问题：即在一国法律之下，各地方实际在操作不同、甚至是大相径庭的做法。这实际已将《职业教育法》降低至“办法、条例、意见”层级的法律渊源，降低了公众对该法的重视程度，也影响其内容的确定性、规范性，造成了职业教育发展程度的明显不均衡状态和公民接受职业教育机会的不平等状况。因此，在修改《职业教育法》过程中，应重视对各地方相关地方性法规的全面总结、归纳，从中提炼出适用范围广、效果好、操作性强的内容，及时补充、更新至现行《职业教育法》当中。
4.扩大职业教育办学主体范围，实现与WTO规则的接轨。
我国加入WTO后，对文化、教育市场的开放已作出原则性承诺，但对各级、各类教育机构的开放程度和开放时间还未作具体说明。世界贸易组织（WTO）的实质为“经济联合国”，加入WTO对我国的经济发展必将产生深远影响。在此影响下，与国际用工标准相符也成为我国职业教育未来发展的新趋势。职业教育是与经济发展联系最直接、最紧密的一种教育方式，是将人力资源转化为现实生产力的主要途径，也是我国实现全面工业化的重要基础，因此有必要根据WTO规则中的市场准入、国民待遇原则，全面考察西方国家职业教育的发展进程，依照WTO规则要求，作出具体的开放时间承诺，有限、有序、逐步地放开职业教育市场，扩大职业教育办学主体的范围，允许境外职业教育培训机构进入中国市场。借助其丰富的职业教育经验优势，为我国培养大量掌握现代工业技能、具有工作创新意识的技术人才。同时，应突破职业教育非营利性目的的法定局限，吸引社会力量积极参与办学，充分发挥各类经济主体的作用，发展民办教育和中外合作办学，并制定配套政策进行扶持、资助，通过其自身营利运转促使其良性循环。只要不违反法律法规，利于扩大教育资源、教育规模，都可以进行大胆尝试、积极探索。
5.依法行政，强化监督，加大对职业教育的经费投入力度。
一部法律颁行后，只有针对现实需要不断加强执行力度，并对实施状况进行有效监督，该法才能真正发挥实际作用。目前，中国社会整体对职业教育比较歧视，对职业院校认可程度不高，尤其是对农民的职业教育落后、培训经费不足，严重影响到“三农问题”的有效解决。因此，《职业教育法》应继续强调职业教育对于国民经济发展的重大意义，尤其要强调保障职业教育经费的全面落实到位，逐步提高公众对职业教育的认同和重视程度。职业教育经费投入的落实方面，首先，应细化《职业教育法》的具体实施办法，完善对应的经费责任制度，设置具体、严格的保障措施，使实施中职责分解到位、依法行政、执法必严；其次，要解决实施中的监督缺位问题。应加强权力机关的监督职能，强化各级人大及其常委会的监督力度，密切各行政部门间的沟通合作，明确其内部责任划分和追究制度。同时，重视社会舆论和群众监督作用的发挥，使广大公众、社会组织能以多种方式积极参与监督全过程，保证职业教育经费投入的实际落实到位、逐年递增，促使各级政府始终把职业教育（特别是农民职业培训）放在优先发展的重要地位，实现我国职业教育的全面、持续、良性、快速、规模化发展。