电力工业部关于印发贯彻控制电力工程造价的若干意见的措施的通知

电力工业部关于印发贯彻控制
电力工程造价的若干意见的措施的通知
（1995年12月20日 电建［1995］791号）
于今年八月，部以电建［1995］420号文印发了“关于控制电力工程造价的若干意见”，为了进一步落实好文件精神，经研究，又拟定“贯彻《控制电力工程造价的若干意见》的措施”作为配套文件印发给你们。要求全面认真学习贯彻，各网、省局、设计院均要抓好试点，切实抓出成效。执行情况及时告部。
附件： 贯彻《控制电力工程造价的若干意见》的措施
党的十四届五中全会提出了在固定资产投资领域强化投资风险约束机制，全面推行建设项目法人责任制和招标投标制度以及改进建设项目概算管理办法，切实解决普遍存在的超概算现象等要求。为了贯彻落实电力部《控制电力工程造价的若干意见》(电建［1995］420号)，现就各单位在控制电力工程造价中的职责、改进概算管理办法、加强建设项目审计和技经队伍建设等主要措施明确如下。
一、各单位和部门在控制电力工程造价工作中的职责
控制工程造价是一项复杂而又艰巨的工作，只有各单位、各部门明确责任，共同努力，才能把控制工程造价的工作落到实处。
1.电力工业部是国务院电力工程造价管理的主管部门。其各部门在控制电力工程造价方面分别负有以下职责：
――规划计划部门
不断优化电力发展规划；完善立项和开工前的具体程序及每个程序的深度，提高前期工作深度；指导各网、省局合理确定电源开发顺序；在国家宏观调控指导下，根据基本建设投资规模，合理利用外资，严格控制工程项目投资；牵头管理设备选型、供应计划工作。
在初步可行性研究和可行性研究阶段，审查投资估算的主要原则和投资水平，审查对造价影响较大的各种外部因素和用电地区上网电价的承受能力；归口管理建设项目的后评价工作。
――建设协调部门
建立和规范电力建设市场，组织完善设计、施工、设备、监理、招投标工作程序和规范书，推动招投标的全面实施；严格控制建设标准和设计标准，有效地抓好工程实施过程的协调管理，提高电力建设工程的投产移交和质量效益水平；负责制定控制工程造价有关规定，并监督执行；组织编制概预算管理办法；组织测算电力项目动态造价指数；负责组织国家委托项目的竣工验收。
――安全监察及生产协调部门
指导和监督电力项目建设标准的实施、主要设备选型和新技术应用等，使之符合“安全、可靠、经济、适用，符合国情并允许一个省局搞一个先进试点”的原则；按部规定的“新厂新办法”管理模式，从精简人员、减少辅助设施建设等方面降低工程造价。
――经济调节与国有资产管理部门
研究并会同国家有关部门制定适应电力发展要求的电价政策；指导可研阶段的电价水平预测工作；审查用电地区上网电价及销售电价的承受能力；指导并参与审查项目的财务评估、股权设置及投融资结构，并向国家提出相关经济政策的建议；制定电力基本建设财务管理办法并组织实施；协调电力建设工程的资金筹措；负责电力项目竣工决算的管理；参与管理项目的后评价工作；指导从项目立项到竣工决算编报完成全过程的财务监督，对国有资产实行监管；监督电力行业生产的机电产品的定价，会同有关部门做好主机设备价格调整工作。
――设备成套及物资供应部门
发挥主渠道对设备、材料、质量和价格的监督协调作用；负责处理设备材料供货合同执行中出现的质量、交货期、价格等问题；制定设备材料采购的规范性文件，组织经常性供货商资质评审工作，定期公布主要设备材料质量和价格信息。
――审计部门
负责电力建设项目审计的协调，加强内部审计监督，对重点项目实施全过程审计，并提出处理意见。
――规划设计管理部门
组织编制电力工程设计所需的各种基础资料、设计规程、规范和参考设计；组织推广限额设计；随着政策调整和技术发展，负责修订设计各阶段的深度要求；负责编制电力设计技经管理办法，并指导执行；负责组织编制各类电力工程参考造价，逐年滚动调整；做好电力项目可研和投资估算、初步设计和概算审查工作，要求工程内容完整，工程量准确，核定概算量准价实。
――定额管理部门
拟定电力工程造价及概预算管理办法，做好造价基础资料信息的收集，负责测算修订工程造价有关指标、定额、费用标准和人工费单价等。
2.各电管局、电力局为本地区电力行业工程造价管理的主管部门。应成立控制工程造价领导小组，帮助和指导项目法人及有关部门、单位的控制造价工作。根据本地区电力系统规划和负荷增长要求，选择建设条件理想的厂址，拟定建设规模，进行造价分析和经济分析，确定可以承受的上网电价，报送的可研报告应满足规定的深度要求；对本地区电网的规划、建设、造价控制负有直接责任；贯彻电力部有关规定，对本地区电力建设市场实行有效管理，对电力工程建设标准和造价实施指导监督，负责自审项目的可研和估算、初设和概算内容完整，量准价实。
3.建设项目法人对项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、归还贷款和保值增值等实行全过程负责。建设项目法人组成后，在控制工程造价中处于中心地位。负责在国家批准的可行性研究报告和投资估算的基础上，组织编审初步设计和概算文件，组织招投标工作，负责建设资金到位，按审定的概算投资和合理工期实施工作建设。
4.承建单位接受建设项目法人的委托，根据建设项目法人委托合同，对工程建设实施管理，对控制工程造价负有重要责任。
二、在工程建设的各个阶段控制
工程造价的主要工作
电力工程周期相对较长，只有在工程建设的各个阶段(工程前期、设计、实施和后评价阶段)抓好主要措施的实施，才能使控制工程造价的工作落在实处。
(一)工程前期阶段
5.可行性研究报告应进行多个厂址方案的技术经济比较，落实对造价影响较大的外部条件，充分考虑对社会和环境产生的影响，相应做出优化的技术方案。要有合理的勘察设计周期，落实前期工作费。
6.项目投资估算是国家宏观控制基本建设投资规模的基础。当前，既要解决投资打不足、留有缺口的问题，又要防止高估冒算的倾向。执行新的估算指标和概算定额后，按不变价格计算，若概算高出批准估算投资10%以上时，需另行报批可行性研究报告。若属主观原因造成投资估算误差过大，有关单位必须承担必要的责任。为提高投资估算准确性，要求1996年上半年编制公布常用大中型电力项目参考造价，1996年底完成电力工程估算指标修订送审稿，1997年上半年审定并颁发执行。
7.可行性研究阶段要明确项目法人，包括建设投资方、注册资本金和融资方案，凡不明确、不落实的项目不能进行审批和上报。
8.加强财务评价的工作，保证计算上网电价的准确性，取得受电地区电价承受能力和年用电量的保证。
(二)工程设计阶段
9.积极稳妥推行设计招标。电规院要总结前阶段招标经验，在今年内配合建设项目法人选定1～2个工程作为设计招标试点，1996年再选3～5个工程进行设计招标，到1998年全面实行设计招标。设计招标应以设计单位的资信、保证设计质量和控制造价的水平作为评标的重点。
10.严格掌握设计标准，认真执行电建［1995］420号文中有关设计工作的若干技术措施。凡设计标准和主要工程量超出参考设计的项目，应在初步设计中作出论证，经审查确定。
11.设计单位要把控制工程造价的成果作为一项重要指标进行考核。初步设计总论中增加“工程造价分析”章节，阐述本工程采取的控制工程造价的技术措施，并将本工程造价与参考造价或类似工程进行对比，论述造价水平的合理性。设计资质和评优要把控制工程造价作为主要条件之一。
12.积极推广限额设计。电规院、水规院要尽快分别制定或修订限额设计实施细则；1996年，各部属设计院选择1～2个工程实行限额设计；省设计院按具体情况由主管局商项目法人确定限额设计项目。限额设计的要求应写入设计委托合同，凡不能达到要求的。应适当扣减设计费。
13.必须保证勘测工作的深度。对于地质复杂、地基处理费用较高的工程，应加深勘测工作，以求较准确的掌握地质情况，优化地基处理方案。如因勘测工作深度不够造成重大责任事故，应扣减勘测费5～10%。
14.切实加强施工组织大纲设计和施工组织设计。1995年电规院、水规院制定施工组织设计大纲编制的若干规定。1996年部组织修订颁发《施工组织设计导则》。初步设计施工组织设计大纲除编制施工总图、施工总进度、施工关键路线图外，还应确定主要施工方案和措施，依此在概算中计列相应费用。各设计院均应配置必要的施工组织设计专业人员。
15.严格控制材料规格和材料用量。部物资局会同技经中心和电、水规院于1996年完成“八?五”期间建成的大型电力项目主要材料汇编，并编制指导性参考主要材料消耗量。施工图预算必须统计出主要材料消耗量，并以此考核初步设计的主材量，单项误差超过20%者，作为设计质量事故对待。
(三)工程实施阶段
16.电力建设工程应选择适当的开工时间，以利于资金的合理安排和工程顺利进行。开工的必要条件为：
――建设项目法人已批准；
――初步设计已批准，开工审计已进行，开工报告已经国家正式批准；
――项目已纳入国家基本建设投资计划，年度投资计划资金已落实，股本金已注入；
――建设场地五通一平等准备工作已完成；
――主要设备经招标确定，供货合同已签订；
――主要施工队伍已经招标选定，施工合同已签订；
――施工组织设计已审定；
――施工图及施工图预算交付计划已确定，图纸已经过会审，第一批可保证连续施工的图纸已交付，并进行了设计交底。
17.应充分重视征地、动迁等涉及地方政策性的工作，应由熟悉政策，具有实际工作经验的人员组成专门的工作班子，动迁方案重大变更应经建设项目法人和有关部门同意。
工程征地、施工租地必须严格按照初步设计审批文件确定的规模，不得擅自突破。各类赔偿项目必须合理，费用计算符合规定，征地单位应严格把关，并取得地方政府的支持和配合。与其他单位合建或建成后交付对方使用的路站、码头、变电所、水库等设施，费用分担要合理，对各自责任和使用、维护、产权等都应力求在合同明确。
18.积极推行施工、调试、设备材料采购、设备成套、工程监理的招、投标制度。为保证1998年全面实行招投标，各网、省局应在今后的项目中有计划地进行招标。
19.积极推行工程监理制。已实行工程监理的项目要认真总结经验，提高监理水平，充分发挥监理在控制工程造价中的作用。实行工程监理的项目要划清承建单位和监理单位的职责界面，费用不得重复计列。
20.加强设备材料采购管理工作。应在广泛收集资料的基础上，在有资格、有信誉的供货商中货比三空，择优选择。任何单位和个人不得强行指定供货厂商。做好主机和大型辅机设备的招投标工作。规范电力设备材料市场和设备材料合同文本，物资局、成套局会同水、电规院每年公布一次有资信的供货厂商名单。除进口设备必须通过外贸窗口外，国内设备应采用与制造厂直接签订供货合同的方式。
工程材料和物资的采购应发挥主渠道作用，依靠批量优势，降低材料进价，尽量直供到货，减少中间环节。任何单位不得自行增设供货层次，随意加价。工程结算时除了工程款结算外，必须及时对供应的材料进行核销。
各地区行业主管部门要加强材料质量、价格监督管理工作，严禁价格高昂、低质伪劣的产品流入电力系统。
21.加强资金管理，合理安排资金使用。优化工程进度安排，按关键路径和合理工期安排单位工程的开工顺序和时间。为压缩设备储备时间，工程开工后辅机设备一般在安装前三个内到货，主机设备根据供货与工程情况一般在安装前半年内到货，以缩短设备对于资金的占用时间。
22.充分重视施工组织设计。优化施工总平面管理，避免施工设施反复搬迁、施工道路及地下工程反复开挖、土方往返运输等浪费现象。严格施工特殊措施的编制和审核，在满足安全施工和保证工程质量的前提下，优先采用成本较低的施工方案。
23.电力工程分部试运和整套启动必须满足《启动验收规程》的要求，做到系统完整、现场条件具备，尽量减少过渡措施。整套启动阶段需采用系统过流方案的，必须报请启动验收委员会批准。
24.大力推广采用新技术、新工艺、新材料、缩短调试时间、减少燃料、化学药品等物资的消耗，提高物资回收利用率。加强对调试期间燃料的考核，对燃料消耗超标的，应查明原因，责任单位应负相应的经济损失。
25.发电工程按单机分别编制工程概算，投产后即编制单机竣工决算，将已正工设入运营并办理竣工决算后的投产机组及公用设施的借贷利息转由生产企业财务费用承担。工程项目全部建成投产后进行工程竣工决算。工程竣工决算应包括以下技术经济分析：
――概算执行情况分析，找出实际投资与审批概算差异的原因，分清责任；
――新增生产能力效益分析，包括交付使用财产占投资额比例等；
――财务分析，包括历年的资金来源和资金占用情况等。
(四)后评价阶段
26.各工程建设项目法人要切实做好后评价工作，这是提高电力建设管理水平，总结经验教训，有效控制工程造价的一个重要环节。后评价工作可由建设项目法人委托咨询公司进行。评价的内容括：
――项目决策水平和经济效益；
――设计水平的选优比较；
――工程实施中的经验和教训。
三、改进概算管理办法，切实
解决普遍存在的超概算现象
当前的概算管理办法与正在深化完善的投资体制、基建体制的改革严重脱节，基建工程普遍存在超概算现象，工程造价得不到有效控制。解决的根本出路是通过改进概算管理办法，用动态方法研究和管理工程造价，提高概算的准确度。
27.电力工程概算实行基础价(即静态投资)和建成价(即动态投资)。
――基础价是按现行标准、规定、税赋、定额、费率和工程项目设计的工程量，采用概算编年制当地价格计算的工程造价。
――建成价是考虑了建设期价格、汇率、税率、利率等变化因素，按预测指数计算出的价差预备费，并计入建设期应付利息所需的全部投资。
基础价是计算建成价的基础。建成价作为筹资、安排资金计划以及编制招投标文件的依据。
28.编制投资估算和概算建成价的价差预备费，应用预测的工程造价指数和建设期逐年投资分配额计算。工程造价指数可以采用有依据的建设期逐年预测指数，也可采用编制年发布的当年指数替代预测指数。以后每年三月底前发布前一年的造价指数。
29.有步骤地以工程造价指数计算价差预备费的方法取代调整概算，核定工程建成价。
――对于成套进口机组工程建设，工期在三年以下以及发承包方均同意一次包死的工程，均采用基础价加预测价差预备费包死的方式。
――其余工程按“静态控制、动态管理”的办法，逐年按当年完成的工程量和实测的造价指数进行结算，最终核定建成价。
30.尽快出台新的概算管理办法，1996年及以后新开工项目，按新的概算管理办法执行，不再调整概算。如原概算审定时间在两年及以上，可在开工前编制修正概算，允许对价格和政策调整部分修正，但不得变更原设计原则和标准。修正概算报原审批单位核定。
31.在建工程应按现行价格及政策规定抓紧在1996年底前做好调整概算工作。若1997年内全部工程建成，则未完部分投资采用包死的办法；若全部工程三年后才能完成，则可采用“静态控制、动态管理”的办法。
32.新的概算管理办法出台后，从1996年起报批的初步设计概算一律按新的概算管理办法执行。
四、加强审计监督，健全约束机制
为监督电力建设项目在贯彻国家法律、法规，执行电力建设政策方面的行为，促使电力建设加强项目管理，控制工程造价，提高投资效益，维护有关各方合法权益，必须加强电力建设项目审计监督，这既是以往电力工程建设过程的薄弱环节，也是客观所需。
33.电力建设项目审计由国家审计署统一协调，电力企业内部审计机构应对本企业所属电力建设项目实施经常性的审计监督。被审计单位包括项目法人及委托的承建、设计、施工、运行和材料设备采购供应等单位。
34.电力建设项目审计包括开工审计、建设过程审计、竣工决算审计。未经竣工决算审计的项目不可办理竣工验收手续。审计的主要内容包括建设资金来源落实是否正当、使用是否合乎规定、有无虚列转账、损失浪费等。具体内容按审计有关规定。
35.经审计发现的问题，应按国家有关规定认真处理，情节严重的将进行通报批评和罚款，对因工作失职造成严重违纪或重大经济损失的，应追究有关人员的经济直至法律责任。
五、加强技经队伍建设，提高控制造价工作管理水平
要实现党的五中全会所提出的经济管理体制从传统的计划经济向社会主义市场经济体制和经济增长方式从粗放型到集约型两个具有全局意义的根本性转变，保证控制工程造价的工作有效地落到工程建设的各个环节、各个部门，关键在于人才，在于队伍的整体素质。目前普遍存在基层定额站缺员严重，技经人员的素质不适应新形势要求等问题。只有切实加强技经队伍的建设，才能提高工程造价的管理水平。
36.各单位应根据工作需要对技经部门的编制、定员和人员素质情况研究核定，充实调整。各网、省局应加强定额站的建设，从组织、人员配备上保证技经各项基础工作的正常开展。技经人员的选配应首先从有一定设计或施工经验的专业人员中选择。所有技经人员都必须经过考查、考核合格持证上岗，不合格的要坚决予以调整。为适应设计招标和限额设计的要求，发挥设计人员在控制工程造价中的作用，各工程设计总工程师应掌握必需的技经专业知识，具有协调技术和经济问题的能力；专业设计人员应了解技经工作基本知识，能够进行本专业的技术经济分析。网、省局和各单位的工程技术人员，不仅要懂技术，而且要懂经济，在工程管理中做到技术和经济的统一。
37.根据当前技经人员知识结构单一的状况，加强对技经人员进行专业技术知识、法律、外语、计算机应用的培训，在五年内完成对全国中级以上骨干人员的轮训。结合控制工程造价一系列新的规定出台和培训教材的出版，在两年内完成对所有技经人员的培训，提高电力系统技经人员的整体水平。
38.加强职业道德教育，提高技经人员的思想素质。技经人员要以客观公正、廉洁自律、深入实际、遵规守法、认真求实、工作高效为职业准则。各单位要及时总结先进典型，对在技经工作中作出突出成绩的人员要给予表彰。
39.各单位要按现代化管理的要求，为技经工作创造必要的条件，并作出技经工作电算化规划，最迟于1997年全部实现技经工作电算化，以提高全行业技经工作的管理水平。
40.各级领导应关心技经队伍建设，重视工程造价工作。一把手要切实按照“三句话一个精神”的经验，亲自召开会议，组织研究部电建［1995］420号文和本文的贯彻落实，并协调有关重大问题。各网、省局要组成由一名副局长为首的工作小组，组织设计、计划、施工、运行、管理、监理、物资供应等部门，结合本地区实际研究制定具体实施措施，反控制工程造价的工作落到实处。