邵阳市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见

邵阳市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见
（市政发[2008]26号）
各县、市、区人民政府，市直有关单位：??
为贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共湖南省委省人民政府关于深化集体林产权制度改革的意见》、《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》等有关文件精神，现就全面推进我市集体林权制度改革工作，提出如下实施意见：??
一、集体林权制度改革的指导思想、工作目标、基本原则??
指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想以及十七大和十七届三中全会精神为指导，以科学发展观统领林业发展全局，按照“开放发展、高效发展、和谐发展、永续发展”的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步明晰集体林木所有权和林地经营权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，优化林业资源配置，激活林业生产要素，进一步解放和发展林业生产力，促进林业搞活、林农增收、林区发展，努力把我市建设成为生态大市和林业强市。??
工作目标： 2010年 6月底前基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。并在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，构建起良好的经营机制和政策环境，确保林业又好又快地发展。??
基本原则：坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护、林业得发展；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。??
二、集体林权制度改革的主要内容??
（一）明晰产权。林业产权的范围包括森林、林木的所有权和林地的经营权。集体林权在保持林地所有权集体所有的前提下，将林地经营权和林木所有权落实到农户或者其他经营主体。??
已经划定的自留山，继续由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。林业“三定”时未划定自留山，在三分之二以上群众有要求，而且集体山林条件允许的情况下，可按现有的合法人口基数划定适量自留山。??
已经承包到户的责任山，要保持承包关系的稳定，林地承包期为 70年。责任山面积、四至不清楚的，要在进一步明晰确认的基础上，完善承包合同。被集体收归统一管理后已流转的山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。因收回集体经营，损害了承包户主利益，群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织。??
农户举家迁移到设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。??
对目前仍由集体经济组织经营管理的集体山林，可将林地和林木分配到户；对不宜实行分到户的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等林地，经本集体经济组织成员的村民三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，由集体经济组织采取招标、拍卖、公开协商等方式发包；村级基层组织资金困难的，可视情况保留林地总面积 10%以内的集体山林，由村委会民主经营管理，以保障村级公益事业和基层组织运转的经费需要；对于过去无偿平调村组集体山林组建的乡村集体林场，分配方式合理的，可仍由集体经济组织经营管理；若经营管理不善、利益分配不公、群众意见较大、难以继续经营的，可将林地经营权归还原来村组，由村组将林地分配到户，也可采取“均股、均利”的形式将林权明晰到农户，组建新的股份制林场。
对近几年来开展的林地林权登记换发证工作中核发的林权证，只要资料齐全、界线清楚、程序合法、并附有地形图，应予以维护。??
与国有林场、森工采育场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系稳定。自然保护区、森林公园的集体林（含自留山、责任山）的林权维持不变，由相应管理机构按有关法律法规管理；未给予资金补偿的，由同级财政给予林权所有者相应的补偿，依法维护林权所有者的合法权益。国有山林要稳定权属，不得随意变更和调整国有森林、林木和林地资产的所有权。??
产权明晰后，要及时核（换）发全国统一式样的林权证，把林权落实到权益人，做到图、表、册一致，人、地、证相符。对林业“三定”时存在图、证不符或图、证与实地不符的，如果原四至界线清楚的，可按原四至界线予以核定面积；如果四至界线不清，应按林业“三定”时的有关政策，重新确定四至界线煌核定面积；对权属不清或者林权纠纷尚未解决的，要加大调处力度，待纠纷解决后再落实经营主体。??
（二）落实处置权。承包到户的山林，按照采伐量小于生长量的原则，实行按乡和村编制森林经营方案，依据森林经营方案确定合理的年采伐量。乡和村编制的森林经营方案和采伐限额要与县（市、区）的森林经营方案和采伐限额相衔接。乡和村按批准的森林采伐限额方案自下而上申请年度采伐计划；县（市、区）按国家批准的森林采伐限额及上级下达的年度采伐计划，自上而下分拨到乡和村；各村和村民小组根据各农户或其他经营主体的资源状况和生产、生活需要，召开听证会，将采伐指标分配到农户或其他经营主体。分配结果要进行公示，接受群众监督。??
速生丰产林和工业原料林的采伐年限由经营者自主确定，采伐限额按照批准的森林经营方案编制，保证采伐指标。 2005年以后营造的商品林，其面积在 500亩以上的，可单独编制经营方案，由经营者自主确定培育目标、采伐类型、采伐方式和采伐年龄，采伐计划实行单列，并予以优先保证；楠竹采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，保证采伐指标；以培育森林为目的的抚育间伐材（胸径 10cm以下）不列入木材生产计划管理范围；农户在非林业用地营造的商品林，房前屋后营造的零星林木，不纳入林木采伐限额，经申请并经乡镇林业站核实后自主采伐；坚持凭林权证申请林木采伐许可证，简化林木采伐许可证核发手续。实行采伐指标的发放公示制度，接受群众监督。??
（三）放活经营权。遵循林地所有权和经营权相分离的原则，在不改变林地所有权、林地用途的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励将林木所有权、林地经营权以转让、互换、转包、出租、入股等盐式进行流转。流转的转包费、转让费和租金等，应由流转双方协商确定；流转的收益归权利人所有，任何组织和个人不得截留、占用和扣缴。集体所有的森林、林木的所有权和林地经营权的流转，须经村民会议三分之二以上村民或者村民代表会议三分之二以上代表同意。国有森林、林木和集体森林、林木的所有权和林地经营权的流转，必须进行森林资源资产评估，并在依法设立的产权交易机构中以公开拍卖、招标的方式进行，防止资产流失，损害群众利益。所有林地经营权流转的流入方必须有林业经营能力，不得抛荒或掠夺性经营。未取得林权证书、权属不确定、有争议的或法律法规禁止流转的林地和森林资源，不得流转。??
森林、林木所有权和林地经营权可以依法抵押、担保、入股和作为合资、合作造林、经营林木的出资或合作条件。??
（四）保障收益权。产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有。坚决取消所有违法违规的木竹收费项目。规范增值税、所得税的征收，林业生产者销售自产的属于初级农产品范围的木竹产品免征增值税。对企事业单位从事种植林木、林木种子和苗木作物经营以及从事木竹产品初加工所得，暂免征企业所得税。免征在非林业用地上营造的人工商品林生产的木材、抚育间伐材、人工培育的苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用木竹的育林基金。??
（五）配套改革。在开展集体林权主体改革的同时，市县要大力探索配套改革。??
1 、完善林木采伐管理制度。实行木材采伐指标分配公示制度，公开木材生产计划下达和林木采伐许可证申请核发程序，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的重要内容。改革商品林采伐限额管理办法，实行商品林采伐指标年度结转滚动使用政策；短轮伐期工业原料用材林和非林地上的用材林的采伐年龄，由森林经营者自主确定，保证采伐指标；速生丰产林按其经营方案采伐，保证采伐指标；竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标；胸径 10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。制定公益林管理办法，适度放宽防护林和特种用途林采伐强度和采伐方式的限制。简化林木采伐审批程序，减少中间环节，坚持凭林权证申请林木采伐许可证。积极推进森林经营方案的编制和实施工作，逐步将森林经营方案作为编制采伐限额的重要依据。??
2 、规范森林资源流转。严格执行《湖南省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权利人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。国有森林、林木的所有权和林地经营权的流转，要从严控制，特殊情况确需流转的，必须进行森林资源资产评估，防止国家资产流失。国有、集体经济组织经营管理的森林资源流转，应当采取公开拍卖、招标的方式，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商等方式进行。对自留山、责任山的森林资源流转由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。按照政府引导、市场运作、分区设置、部门监管的原则，设立林业产权交易机构，制定交易规则，发布市场信息，受理和主持林业产权交易，开展政策咨询服务，促进林业生产要素合理配置和森林资源资产合法、有序流转。??
3 、建立森林资源资产评估制度和评估师制度。组建森林资源资产评估机构，对森林资源资产提供评估咨询服务。各级林业主管部门要加强对森林资源资产评估专业技术人员的培训，严格考核。对森林资源资产的评估按财政部、国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》执行。森林资源资产评估收费标准按照有关规定执行。??
4 、建立支持林业发展的公共财政制度。建立市县公益林补偿基金，完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，并逐年提高森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、林业有害生物防治、林木良种给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，规范育林基金用途。市县政府将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、林业有害生物防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入市县政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设依法纳入相关行业的发展规划，特别要加大偏远山区、少数民族地区和国有林场、森林公园、自然保护区林业基础设施的投入。结合扶贫和农村实行低保等有关政策，加大林区省定扶贫开发工作重点村的扶持力度。 ??
5 、推进林业投融资改革。金融部门要针对林业特点，开发创新林业金融产品，大力发展林业小额贷款，加大林业信贷投放。财政、林业、金融等部门要制定《森林资源资产抵押贷款管理办法》，健全林权抵押贷款制度，完善林业贷款财政贴息政策和林业贷款担保方式，优化贷款审批程序。建立政策性森林保险制度。借鉴农业保险模式，按照“政府引导、政策支持、市场运作、林农自愿、协同推进”的原则，先试点，后推广，逐步建立规范有序、覆盖全市的森林保险保障体系。
6 、建立健全林业社会化服务体系。组建林业服务机构，为广大林农和林业生产经营者提供政策和技术咨询、林产品供销信息、林业生产要素流转信息、林业科技和实用技术等方面的服务。扶持发展林业专业合作组织，引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、股份合作制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗御灾害、抵御风险和市场竞争能力。鼓励龙头企业与林农建立起“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营、集约经营。发展林业专业协会，加强互助合作、自律管理、依法维权。引导林农建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。鼓励各地制定村规民约，提高林农的自律意识和自我管理水平。??
7 、建立新型林业管理体制。按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。推进基层林业管理机构改革，加强基层林业工作机构建设，进一步理顺关系，科学核定人员编制，并妥善安置和分流富余人员，核编定岗后的人员及办公经费纳入财政预算。明确林权管理机构。各级林业行政主管部门应进一步明确林权管理职责，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。推行林业综合行政执法。本着“精简、统一、高效”的原则，整合现有林业行政执法队伍，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，查处破坏森林资源的违法案件。??
三、集体林权制度改革的工作步骤??
全市集体林权制度改革从 2008年 12月全面铺开，具体分四个阶段进行。??
（一）宣传发动阶段（ 2008年 12月底前完成）。坚持舆论先行，层层召开集体林权制度改革动员大会，充分利用电视、报刊、广播、网络等媒体和干部进村入户等各种形式广泛宣传改革的目的、意义、内容、方法及有关政策法规，使广大群众了解、支持、参与改革。逐级组织业务骨干进行培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部掌握有关的法律、法规和政策。各县（市、区）人民政府要统一制定改革宣传提纲，及时进行发布。??
（二）制定方案阶段（ 2009年 3月底前完成）。在充分调查研究、摸清情况、了解群众意愿的基础上，县（市、区）、乡（镇）要针对不同地域、不同经济社会条件、不同森林资源状况，科学制定改革方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、政策措施、方法步骤、组织保障等内容。县（市、区）的改革工作方案，报市人民政府批准，同时报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡（镇）的改革实施方案要按已批准的县（市、区）改革方案制定，并报县（市、区）人民政府批准。各村组的改革方案，必须经过本集体经济组织的 2/3以上村民或者 2/3以上村民代表的同意。??
（三）组织实施阶段（ 2009年 3月至 2010年 6月底前完成）。由各建制村组织人员核实山林权属、面积和四至界线，全面落实林木所有权、经营权和林地经营权后，将结果张榜公示、公布。权属确定后集体经济组织应当与林农完善或者重新签订林地承包合同书，并将权属落实情况登记造册，经乡（镇）政府审核后报县（市、区）政府主管部门登记，核发林权证书。同时，按照改革要求，出台相关政策，建立相关机制，规范服务管理，全面实施好各项改革。??
（四）检查验收阶段（ 2010年 12月底前完成）。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由各级林业产权制度改革工作领导小组对照各项改革内容，逐条逐项组织检查验收。对不符合改革要求的，要及时进行补充、修正和完善。验收合格后，由上级林权制度改革领导小组签署合格意见。
四、集体林权制度改革的保障措施 ??
（一）统一思想，加强领导。各级党委和政府要从落实科学发展观的战略高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。市里成立由市委书记童名谦挂帅任顾问，市长郭光文任组长，李万千副市长任副组长，市委办、政府办、林业、发展改革、财政、人事、编制、监察、劳动保障、农办、税务、民政、宣传、法制、信用联社、金融、保险等部门主要负责人为成员的市集体林权制度改革领导小组及办公室。各县（市、区）要相应成立集体林权制度改革领导小组及办公室。各乡（镇）、村都要成立集体林权制度改革领导小组和办公室，实行党政“一把手”负总责，分管领导具体抓。??
（二）广泛宣传，强化培训。各地要制定切实可行的宣传方案，采取有效措施，把中央、省委省政府的决策部署落到实处。新闻宣传部门要加强舆论宣传，努力营造有利于改革的社会氛围。要围绕集体林权制度改革的任务和目标，结合本地实际，通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义和有关政策，使广大林农和社会各界了解改革、支持改革和参与改革。林业主管部门要逐级组织业务培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部熟练掌握和运用有关的法律法规、政策。??
（三）确保经费，专款专用。在中央财政和省财政给予经费补助的基础上，市县财政要保证林改所需经费，并将林改经费纳入当年度财政预算。各级财政、林业主管部门要管好用好林改经费，确保资金拨付到位、使用高效、专款专用。??
（四）明确责任，加强配合。各级各有关部门要明确工作责任，层层签订责任状，落实领导责任制，采取市包县、县包乡、乡包村、村包组的办法，将责任落到实处。要建立奖惩机制，把林权制度改革作为考核、使用和提拔干部的重要依据。各级林权改革领导小组及其办公室，要组织力量深入县、乡、村、组对改革情况进行指导检查，确保林业产权制度改革积极和稳妥推进。??
（五）严明纪律，确保质量。要切实做到林权制度改革内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。严禁暗箱操作，以权谋私。要严格按照改革方案，周密、稳妥、有序推进。??
（六）强化管理，维护稳定。要把保护森林资源安全、维护林区稳定贯穿于林权制度改革的全过程。针对出现的新情况和新问题，要及时研究解决。要积极探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。要高度重视群众来信来访，对群众反映的问题，要及时处理。要建立解决林权纠纷的工作机制，把矛盾化解在基层。对在改革中发生重大案件和事件，造成严重后果的，要依法追究有关领导和主管部门的责任。
二OO八年十二月二十三日