农业部对十二届全国人大五次会议第6635号建议的答复

农业部对十二届全国人大五次会议第6635号建议的答复
（农办议〔2017〕225号）
张晓山代表：
您提出的“关于采取综合配套的多种政策支持，缩短农业新型经营主体的改革阵痛期，降低他们承担改革成本的建议”收悉。经商人民银行、保监会，现答复如下。
近年来，随着城乡一体化和现代农业的发展，在家庭承包经营基础上，各类从事农业生产和服务的新型农业经营主体蓬勃兴起。农户家庭农场已超过87万家，依法登记的农民合作社190.8万家，农业产业化经营组织38.6万个（其中龙头企业12.9万家），农业社会化服务组织超过115万个，呈现良好发展态势，在现代农业发展中发挥着越来越重要的作用。同时，正如您建议中所提出的，当前新型农业经营主体正处在成长的关键期，受当前国内外市场环境变化影响，新型农业经营主体特别是粮食规模经营户不少面临经营效益降低、经营风险加剧的挑战，亟需引导扶持。
一、关于贫困地区脱贫攻坚
近年来，各地各部门推进贫困地区特色产业发展，积极引导新型农业经营主体通过多种渠道参与扶贫开发。一是强化政策支持。2016年4月，农业部、国务院扶贫办、发展改革委、财政部等9部门联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，提出培育壮大贫困地区农民合作社、龙头企业、种养大户等新型经营主体，支持新型经营主体通过土地托管、牲畜托养，吸收农民土地经营权入股等途径，与贫困户建立稳定带动关系，鼓励股份合作帮扶模式，推广订单帮扶模式。政府扶持资金通过以奖代补、贷款贴息等方式支持贫困户和新型农业经营主体。二是加大扶贫开发投入。2017年安排中央财政专项扶贫资金861亿元，比上年增长30.3%。三是大力发展扶贫小额信贷。对建档立卡贫困户5万元以下、3年以内的贷款，采取信用贷款方式，不设抵押担保门槛，实施优惠利率，对有贷款意愿，有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户保证应贷尽贷。建档立卡贫困户通过与新型经营主体签订入股合作协议，新型经营主体可享受相应的贷款优惠政策。截至2016年12月末，全国银行业金融机构发放扶贫小额信贷余额1658亿元，支持建档立卡贫困户402万户，发放扶贫项目贷款余额802.7亿元。
下一步，农业部将引导各地加大贫困地区新型农业经营主体培育力度，引导贫困户与新型农业经营主体建立紧密合作关系，指导贫困地区创新贫困户、村集体、企业多方受益机制，把带动贫困户精准受益作为扶持新型农业经营主体、安排产业扶贫项目的前置条件。
二、关于制定新型农业经营主体支持政策
党中央、国务院高度重视培育新型农业经营主体工作，将加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，明确要求构建培育新型农业经营主体政策体系。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》（以下简称《意见》），紧紧围绕“帮助农民、提高农民、富裕农民”，着眼于引导新型农业经营主体健康发展并更好发挥对普通农户引领带动作用，从完善财政税收政策、加强基础设施建设、改善金融信贷服务、扩大保险支持范围、鼓励拓展营销市场、支持人才培养引进等六个方面给予新型农业经营主体政策支持。下一步，我部将会同有关部门做好《意见》精神贯彻落实有关工作，确保支持新型农业经营主体发展的各项工作抓细抓实。
关于引导新型农业经营主体参与农业产业结构调整，2017年，农业部围绕农业供给侧结构性改革工作主线，继续推进非优势区籽粒玉米调减。在东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、西南石漠化地区等“镰刀弯”非优势产区，结合落实粮改饲、粮改豆补助政策，支持农民包括新型农业经营主体调减籽粒玉米面积1000万亩，改种优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆，以及青贮饲料、苜蓿等优质饲草料种植。实施优势特色农业提质增效行动计划，促进杂粮杂豆、蔬菜瓜果、茶叶、花卉、食用菌、中药材等产业提档升级，打造一批区域特色明显、市场竞争力强的优势特色产业。鼓励各地争创特色农产品优势区，推动资金项目向优势区、特色产区倾斜，发挥资源优势，打造优势产业带，构建与资源环境相匹配的生产布局。
三、关于农村产业融合和发展旅游观光
近年来，农业部立足推进农业供给侧结构性改革，推进农村产业融合发展，推动休闲农业和乡村旅游成为经济发展新产业新业态。一是加强规划引领。农业部印发了《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016-2020年）》，明确了“十三五”时期农村产业融合的思路目标、主要任务、重点布局、重大工程，将休闲农业和乡村旅游放到农村一二三产业融合的大环境下统筹谋划。二是加强政策创设。财政部、农业部共同开展农村产业融合发展试点项目，中央财政安排资金12亿元，采取“先建后补”、贷款贴息、设立产业引导基金等方式，支持试点省（市）让农民分享二三产业增值收益的经营主体。农业部配合发展改革委实施农村产业融合“百县千乡万村”试点示范工程，对5个县、50个乡、500个村给予财政支持；搭建银企对接平台，向中国农业银行推荐了448个基础条件扎实、市场前景良好的农村产业融合项目和403个加工类农民合作社。2016年，农业部会同财政部等14部门印发《关于大力发展休闲农业的指导意见》，明确目标要求，提出7项主要任务和4项扶持保障政策。2017年4月，召开了首届全国休闲农业和乡村旅游大会，明确了产业发展思想、发展定位、发展方向和发展路子。三是加强品牌培育。农业部联合国家旅游局开展全国休闲农业和乡村旅游示范创建，组织开展中国重要农业文化遗产发掘、中国美丽休闲乡村等品牌建设。全国共创建休闲农业和乡村旅游示范县328个，推介中国美丽休闲乡村370个，认定中国重要农业文化遗产62项。四是加强公共服务。农业部发布了《美丽乡村建设标准》《休闲农业术语、符号规范》《农家乐设施与服务规范》等标准，成立全国休闲农业专家委员会和中国重要农业文化遗产专家委员会，开展休闲农业扶持政策、发展战略、规范设计、营销推介等培训交流。2016年，培训各类人员4000余名，开展系列宣传推介活动。
下一步，农业部将强化主体培育，与财政部、发展改革委、农行等部门联合实施农村产业融合发展示范工程和项目，支持新型农业经营主体，推进实施休闲农业和乡村旅游提升工程，加大政策落实落细工作力度，督促地方出台具体措施，加强品牌培育和示范创建，推进农业与文化、科技、生态、旅游融合，推动休闲农业和乡村旅游持续快速发展。
四、关于加大对新型农业经营主体金融和保险支持
近年来，人民银行充分发挥中央银行职能作用，鼓励和引导金融机构加大对新型农业经营主体的信贷支持力度，拓宽新型农业经营主体融资渠道。一是综合运用货币政策工具营造适宜的货币金融环境。2016年以来，人民银行继续对农村金融机构执行较低的存款准备金率，完善支农再贷款发放条件，要求地方法人金融机构支农再贷款资金全部用于发放涉农贷款，引导信贷资源向新型农业经营主体倾斜。二是加强信贷政策指引，推进农村金融产品和服务方式创新。人民银行通过每年印发关于做好信贷政策工具的文件，不断改进和完善信贷政策指导，推动金融机构提供符合新型农业经营主体特点的金融产品和服务创新。依托人民银行应收账款融资服务平台和大数据技术，大力发展供应链融资、“互联网＋电商”“电商＋信贷”、家庭农场联保贷款等模式，开展应收账款质押、林权抵押、订单融资等多种信贷业务，加大对新型农业经营主体的信贷支持。会同有关部门稳妥推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，多途径解决新型农业经营主体抵押担保难问题。三是推动债券市场服务农业产业化龙头企业。人民银行完善银行间债券市场体制机制，支持龙头企业通过银行间债券市场发行非金融企业债务融资工具直接融资。截至2017年3月末，已支持247家涉农企业发行非金融企业债务融资工具1.1万亿元。下一步，人民银行将继续强化政策支持引导，推动金融机构加大对新型农业经营主体金融支持，促进新型农业经营主体快速发展。
保监会高度重视对新型农业经营主体的支持工作，指导保险公司不断加强农业保险产品与服务供给侧结构性改革，提升服务新型农业经营主体水平与能力。2016年2月，保监会和农业部联合召开保险服务农业现代化座谈会，提出农业保险应以服务农业现代化为重点。保监会引导行业针对新型农业经营主体的需求特点，开发新产品、打造新模式。截至2016年末，针对新型农业经营主体的农险业务已覆盖全国所有省份，保费规模约103亿元，提供近6445亿元的风险保障，开发64款新型农业经营主体专属保险产品，包括玉米、水稻、小麦、奶牛、生猪等传统品种以及鸡、露地蔬菜、水产养殖等地方特色品种，保险责任除覆盖传统产品的自然灾害、意外事故、病虫草鼠害、常见疾（疫）病责任外，还包含价格波动风险、雇主、公众及食品安全责任等。下一步，保监会将会同相关部门，进一步探索以保障农民收入为导向的农业保险制度，鼓励保险公司针对新型农业经营主体的特点开发保险产品，提高对贫困地区的保障程度，扩大保险责任范围，提高服务水平和能力。按照国务院部署，将在13个粮食主产省选择200个产粮大县，面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点，提高保障水平。
五、关于带动普通农户
正如您在建议中提到的，在我国相当长时间内，普通农户仍会占大多数。通过发展新型农业经营主体带动普通农户发展生产、进入市场、增收致富，是中国特色农业现代化发展的现实选择。近年来，农业部积极帮助小农发展现代农业，解决小生产与大市场之间的矛盾，使小农分享农业现代化的成果。一是促进小农联合合作。充分发挥指导扶持服务农民合作社职能和全国农民合作社发展部际联席会议牵头职责，深入推进示范社建设行动，强化辅导员队伍建设，开展各种形式的产销衔接，促进农民合作社持续健康发展。目前合作社入社农户占全国农户总数的46.6%，普通农户成员占86.7%。各地积极引导合作社在自愿互利基础上采取共同出资、共创品牌、共享利益等方式，组建合作社联合社，全国有联合社7200多家，涵盖合作社9.4万多个，带动农户超过560万户。二是建立和完善龙头企业联农带农激励机制。通过加强指导、项目支持、强化监督、宣传推介等方式，积极引导龙头企业在订单、合作等联结方式基础上，探索土地入股、服务带动等新型联结方式，促进产业链整体利润在种植、加工、流通、综合循环利用各环节之间合理分配，带动农户更多分享产业融合发展的“红利”。目前形成了订单农业、利润返还、股份合作、服务联结等四种主要的利益联结方式，土地经营权入股发展农业产业化经营试点共有7个试点县（市、区）的13家农业企业、9家合作社开展了土地入股探索，涉及农户1.4万多户、土地面积5.1万多亩；2014-2016年，共支持85家龙头企业为12.5万人次农户提供贷款担保，贷款总额超过61亿元。三是发展农业生产性服务业。实践中以农业生产托管作为农业服务业直接服务农户的主要形式，据初步调查，截至2016年底，全国超过四分之三的省份开展了农业生产托管，其中内蒙古、江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南等省份托管面积均超过1000万亩。
六、关于深化农村集体产权制度改革
党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革，党的十八大和十八届三中、五中全会及多个中央1号文件提出明确要求。2016年， 总书记在安徽小岗村农村改革座谈会上明确要求要坚持和完善农村基本经营制度，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》印发，明确了改革的指导思想、基本原则和主要目标，对全面加强农村集体资产管理、由点及面开展集体经营性资产改革，探索集体经济有效实现形式等作出具体规定。
为贯彻落实中央精神，农业部积极推进农村集体产权制度改革。一是积极开展农村集体资产股份权能改革试点。 2014年，报请党中央、国务院审议通过《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》。2015年，报请国务院同意，在全国29个县市开展改革试点。试点内容主要包括保障农民集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能等内容。各地在成员身份确认、清产核资、资产折股量化、发展农民股份合作等方面取得积极进展。中央对试点工作给予充分肯定，指出改革符合农村实际，试点方向和路径是正确的，要坚定不移往前推。二是稳步推进农村集体产权制度改革。截至2016年底，全国共有6.7万个村和6万个组完成股份合作制改革，量化资产8528亿元，2016年股份分红434.1亿元。下一步，农业部将继续贯彻落实中央精神，稳步推进农村集体产权制度改革，全面部署开展集体资产清产核资，有序推进经营性资产股份合作制改革，确保各项改革任务落到实处。
感谢您对“三农”工作的关心，希望继续对农业部工作予以支持。
联系单位及电话：农业部农村经济体制与经营管理司
010-59191747
农业部??
2017年8月21日