住房和城乡建设部稽查办公室关于转发《关于贵州省住房和城乡建设系统稽查执法工作组织机构的调研报告》的通知

住房和城乡建设部稽查办公室关于转发《关于贵州省住房和城乡建设系统稽查执法工作组织机构的调研报告》的通知
（建稽综函[2013]23号）
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委（建交委）及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：
2012年，贵州省住房和城乡建设厅组织了对全省住房建设系统稽查执法机构的摸底调研。摸清了全省稽查执法工作组织机构建设现状，在明确稽查执法定位和行政执法性质的基础上，提出加强稽查执法队伍建设的对策和建议。特别是对新形势下省级、市（州）级、县级稽查执法机构设置原则提出了明确的指导意见，对各地工作具有借鉴意义。现将《关于贵州省住房和城乡建设系统稽查执法工作组织机构的调研报告》印发你们，供参考。
住房和城乡建设部稽查办公室
2013年3月22日
关于贵州省住房和城乡建设系统稽查执法工作组织机构的调研报告
（贵州省住房和城乡建设厅）
为全面了解、掌握我省住房城乡建设系统稽查执法工作组织机构建设现状和存在问题及原因，提出新形势下加强稽查执法队伍建设的对策和建议。我厅在《关于对全省住房建设系统稽查执法机构进行调研的通知》（黔建执通〔2012〕1号）基础上，于2012年3月底下发了《关于对全省住房城乡建设系统稽查执法机构进行调研的补充通知》（黔建执通〔2012〕144号）。现各地区的调查数据已基本反馈，经过对各类数据进行分类、梳理、研究后，形成以下调研报告，以供各地工作参考。
一、全省住房城乡建设系统稽查执法机构基本情况
近年来，全省各级住房城乡建设系统稽查执法机构紧紧围绕中心工作，通过受理群众投诉举报、依法开展案件稽查、举办执法教育培训、推进制度建设等方式，不断深化执法体制改革和机制创新，推动开展稽查执法工作，在规范建设行为、维护人民群众利益等方面发挥了明显作用，取得了显著的成绩，成为各级住房城乡建设部门不可或缺的一部分。对保障中央和省重大决策部署落实和相关法律法规有效执行，促进依法行政，规范市场秩序和行政权力运行，维护群众利益，起到了至关重要的作用。
（一）稽查执法机构现状。我省住房城乡建设稽查执法队伍建设从零起步，发展到现在共组建了142家稽查执法机构，其中建设、规划执法类为63家，其余79家为城市管理执法类。从各地机构汇总梳理情况来看，建设类和规划类执法机构的数量普遍没有城市管理类执法机构多，有些地方甚至建设、规划两类执法机构之和都没有城市管理一类执法机构的数量多。如：六盘水市所辖4个区、县，其规划类的执法机构只有六盘水市1家设立，其它区、县均未设立，而其城市管理类执法机构却是5家全部设立。又如铜仁地区，其所辖的10个市、县中，建设、规划类的执法机构只有铜仁市设立，其它区、县均未设立。而其城市管理类执法机构却有6个县、区设立。再如：黔东南地区下设16个市、县，其规划类的执法机构除州建立了之外，只有黄平县和镇远县2家设立，其它县均未设立。其建设类的执法机构也只有8个县设立。而其城市管理类执法机构却有12个县设立。
（二）稽查执法人员现状。全省住房城乡建设系统稽查执法机构现共有人员11262人，其中正式人员6445人，协管人员4817人。在扩大队伍的同时，各级下大力气抓了以提高人员素质和执法水平为核心的学习、培训、考核工作，现正式人员中持有《贵州省行政执法证》的有3527人。
经过深入分析执法人员数量的构成，显示出几个问题：一是正式执法人员中，建设、规划两类执法人员的比重较低。如黔西南地区，其规划类正式执法人员仅有23名，而其建设类和城市管理类正式执法人员却分别有138名和147名。二是协管人员的数量在总人数中占很大比重。全省住房城乡建设系统执法机构现有的11262人中，协管人员就有4817人。占到了总人数的43%。在有些地区，这一现象也十分明显。如毕节地区，其城市管理类正式执法人员有448名，但其协管人员却有705名，超过其正式人员257名。三是尚有很多正式人员未取得《贵州省行政执法证》。《贵州省行政执法证》是执法人员从事执法活动的资格证，还关系到执法程序的合法性。但是，现有的正式人员中仍有2918人未取得《贵州省行政执法证》。
（三）执法机构的性质和经费来源。全省住房城乡建设系统执法机构的性质分为三类：即行政类、参公事业类和事业类。现在绝大部分稽查执法机构为参公事业类单位。
财政拨款作为稽查执法机构的经费来源。
（四）执法机构的职能。全省稽查执法机构的职能大体分为三类。一是建设、规划、城市管理分别按照其各自的管辖范围开展执法工作。二是以行政管理工作来代替执法工作。如贵阳市，其建设类执法机构只有贵阳市成立。而其下设的10个市、区、县均未成立执法机构。其执法工作均由当地住房城乡建设局内设科室来开展。三是将一类执法工作交由其他类执法机构一并开展。如遵义市，其下设的13个区、县均未设立规划类执法机构，但是城市管理类执法机构却全部都已建立。当地规划执法工作只能依托城市管理类执法机构来联合开展。
二、目前建设稽查执法组织机构存在的问题分析
（一）法律、法规、规章未对稽查执法机构的性质、人员、经费保障等方面做明确规定
1、目前住房城乡建设领域有关法律、法规规定由“建设行政主管部门” 承担监督管理工作，而很多建设稽查机构并非行政机构。现有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国建筑法》及有关条例中，均规定由“建设行政主管部门” 承担监督管理工作。尽管稽查执法工作是行政监督和行政执法的重要内容，住房城乡建设领域法律和条例中相关规定能够作为住房城乡建设稽查执法制度设置和开展具体工作的法律依据，但这些依据还停留在间接层面，缺乏直接的法律依据。因此，有必要首先落实稽查执法机构作为“行政机构或部门”的定位，理顺其工作法律依据问题。
2、现有关于稽查执法工作定位由文件通知确定，难以满足实践需求。目前关于稽查执法工作定位和职能，主要依据是2009年4月17日和20l0年1月7日分别发布的《关于加强稽查执法工作的若干意见》（建稽〔2009〕60号）和《建设领域违法违规行为稽查工作管理办法》（建稽〔2010〕4号）。另外，现有文件对于稽查执法工作体制、经费保障等方面也没有提出具体要求。
3、部分稽查机构的执法主体地位有待进一步明确。对于稽查执法机构本身是行政机关的内设机构，或根据《行政处罚法》第十八条明确接受有权机构的合法委托，其执法主体地位是明确的。
在现行的法律、法规和规章中，有些对行政机构的委托作出授权的规定（建设工程质量、安全及城建监察），有些则未明确授权（城乡规划法）。应需要在有关法律、法规或者规章中进一步明确对稽查执法机构的授权或委托执法。
（二）稽查组织机构建设发展不平衡，部分地区机构不健全
目前，全省9个市、州分别在建设、规划、城管部门设立了142个稽查执法机构。从目前情况看，区、县一级稽查执法机构建设地区差异较大，发展不平衡特点较为显著。有50%以上住房城乡建设主管部门还没有成立稽查执法机构；有的虽然成立了稽查执法机构，但是机构性质与工作职责不适应、人员编制和工作经费不足的现象还普遍存在。部分区、县建设、规划部门基本没有属于自身的专业稽查执法队伍，不利于稽查执法工作开展，也不利于形成完善的闭合管理。
（三）稽查执法机构未相对独立、行政处罚权未相对集中
1、行政管理与稽查执法不分。目前，部分地区并未设立独立的稽查机构或队伍，而是由行政机关负责行政管理的业务部门承担，采取这种稽查机构组织方式，稽查机构不能相对独立，容易导致建设行政许可等行政管理职能与建设稽查执法职能不分，“主管”与“监管”职能不分。住房和城乡建设领域存在的有法不依、执法不严、违法不究问题，很大程度上与未设立稽查机构、行政管理和稽查执法合一的行政管理体制有关。
2、行政处罚权未相对集中。在行政机关内，目前存在着行政处罚权未相对集中，由多个部门或机构分别行使的问题。这不仅造成了多个机构对相对人重复检查，容易出现执法标准不一，而且还增加了行政执法的成本。
3、行政处罚权不完全委托。非行政性质稽查执法机构只有调查权和处罚建议权，一个行政处罚案件须经多个机构审查，影响了行政效率。造成这种情况的主要原因在于现有稽查机构并非全部都是行政机构，在行使行政处罚权上存在一定障碍。
（四）稽查职能界定中部分关系尚未完全理清
规划执法和综合执法方面的职能界定和划分问题比较突出。部分城市的规划稽查执法职能由综合执法部门行使的，综合执法部门从自身工作层面处罚，易产生以罚代管的行为，难以达到规划管理的本身要求。
（五）稽查力量、经费和人员素质难以满足住房和城乡建设稽查工作日益增长的需求
1、稽查力量不足。随着我省经济建设工作的增长，建设项目及投资总量不断增长，城镇化水平不断提高。与此同时，随着法律法规的不断完善，受法律法规调整的行为越来越多，稽查执法的内容也越来越多。另一方面，稽查执法人员并未随稽查任务增加而增加，出现了稽查队伍、人员远远不能满足稽查工作需要的问题。究其原因，一方面与整个行政资源不足有关，另一方面也与行政资源配置不合理、稽查体制机制不完善有关，大部分行政资源向行政管理机构倾斜，稽查执法还未放到与行政管理同等的位置上。
2、稽查经费不足。稽查执法是行政机关的重要行政职能，其工作经费理应由财政支出。但目前在开展稽查执法工作过程中，尤其是市县级稽查经费列入财政预算的并不多，有一部分还是依靠“自筹”解决。稽查经费得不到保障，不利于稽查执法工作的开展。
3、稽查人员整体素质有待提高。稽查执法机构由于具有职业化、专业性和技术性等特点，对其人员素质要求较高。但由于目前稽查执法机构未建立完善的人员进退出机制，加上机构性质、人员多样化，造成稽查人员素质参差不齐。个别地方稽查人员缺乏执法人员应有的业务素质和法律素质，难以满足稽查执法工作要求。
三、下一步推动稽查执法工作组织机构建设的工作建议
（一）稽查执法工作组织机构的设置原则
从促进住房城乡建设改革发展全局出发，在明确住房城乡建设稽查的定位和行政执法性质基础上，统筹兼顾、突出重点，推动和完善住房城乡建设稽查机构建设，构建上下联动、左右协调、内外协同的住房城乡建设稽查工作体系。
1、近期和长远结合，逐步实现其行政机构的定位。目前已建立的稽查机构中，由于受行政机构编制限制，以事业单位为主。从行政法角度看，稽查执法机构承担了行政主管部门执法职能，应明确和强调其行政执法性质，围绕其进行组织构建。因此，稽查执法机构应首先明确其行政机构定位。
从近期看，对于尚未建立稽查执法机构的市、州、县来说，应尽快设立相对独立的稽查执法组织机构，并按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号文）中“今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位”、“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”要求，争取一步到位，直接定位为行政机构。
对于已设立的稽查执法机构，应进一步完善职能划分、做好协调分工，解决稽查工作人员编制、工作经费、办公设备等问题。
从长远看，未来稽查机构应结合事业单位改革，逐步调整为行政机构，通过合理配置行政资源，创新稽查执法制度，提高稽查执法效能，在全省建立工作协调、机制顺畅、行为规范、专业精通、纪律严格、形象统一的稽查机构。
2、着眼于理顺建设稽查执法机构“上下、左右、内外”关系。稽查执法工作协调量大，具体表现为：一是违法违规形式多种多样，查处一个案件往往需要内部几个部门的相互配合；二是执法检查一般要组织联合检查；三是重大案件需要与其他相关行政部门、纪检监察以及司法机关协作配合。因此，稽查执法机构建设，应着眼于理顺稽查执法机构“上下、左右、内外”关系，形成分级负责、层级指导、协作配合的稽查执法工作体系。这是顺利开展稽查执法工作的环境依托。
--“上下”就是要明确省、市（州）、县三级稽查机构的关系，坚持行业指导和属地监管相结合，按照权属分级负责稽查执法工作。
--“左右”就是要在住房城乡建设系统内明确稽查部门与各业务部门的关系，形成稽查工作统筹实施、业务问题各负其责的工作格局。
--“内外”就是要建立住房城乡建设系统与系统外法制、发改、审计、纪检、监察等部门的协作关系，形成长效协作机制。
3、稽查执法机构与各业务部门联系密切，又相对独立和集中。由于各级住房和城乡建设行政主管部门机构设置和职能不同，因此，与之相应的稽查执法机构设置和职能也不宜过分强调统一。总的原则应是，建立稽查执法机构与各业务部门联系密切，又相对独立和集中的体制机制，有利于决策权、执行权、监督权相互协调与制约。
一方面，建立专门的稽查执法机构，在住房城乡建设领域内稽查执法权相对集中，可以突破以往主管部门既制定执行政策，又承担监督检查职责，往往造成“两边顾、两边顾不上”的局面，使决策权、监督权、执行权既相互制约又相互协调，强化了市场监管职能，使政策法规有效落到了实处。
另一方面，整合系统内的监管资源，稽查执法权相对集中，可以有效解决“热门领域职能交叉，冷门问题无人监管”的问题，有利于对违规问题和涉及主体进行综合惩治，提高稽查执法效能，增强警示震慑力度。
4、人员编制与城市级别、建设量和建设稽查任务量相适应。应该动态地确定人员配置，人员配备应该和开复工面积、违法量、工作量等等挂起钩。一是根据不同的稽查内容来确定执法人员的数量。二是综合行政区域面积、常住人口数、开复工面积或者开复工量等因素来配备执法人员。这样能较好的解决工作量和人员配置的关系。
（二）适应当前形势和任务的稽查执法工作的组织机构设置模式
1、省级层面设置。省级稽查执法机构主要负责全省住房城乡建设行政执法工作，承担着规范住房和城乡规划建设管理秩序的重要职责。而住房城乡建设领域直接涉及到的法律、法规、规章就有138部，罚则条款641条，执法工作量大面广，任务繁重。但由于人员编制限制、内设机构不健全等因素，全面开展执法工作，有效发挥职能作用面临较大困难。
目前，从发展和改革出发，其组织机构设置方案为：一是在现有人员编制的基础上，增加人员编制总数至25人；二是设置若干室做为内设机构；三是机构性质由参公事业逐步转为行政。
2、市（州）级层面设置。在市（州）层面，同一行政区内住房和城乡建设系统存在多个行政主管部门。因此，和省级层面相比，城市层面的建设稽查执法机构在组织机构设置上有自身特点。
从未来发展看，设置思路和方案如下：
（1）基本思路和职能划分模式与省级层面相同。即稽查执法机构相对独立，建设行政处罚权相对集中。
（2）在住房和城乡建设系统各行政机关内部重新配置行政资源，设立相对独立的稽查执法机构，集中行使本机关的稽查执法权。
（3）同一行政区域内住房城乡建设系统设置有多个行政部门的设区的市，从发展看有两种思路：
一是可以建立建设稽查联席会议制度，互通信息，协调联动，联合稽查，对发现的违法行为分别处理。
二是可以逐步探索在同一行政区内，集中住房和城乡建设系统有关行政机关各自稽查执法职能，设立统一的稽查执法机构，集中行使稽查执法权。
3、县级层面设置。在县级层面，由于住房和城乡建设行政机关设置与设区城市不同，因此其稽查执法机构设置也不同。一般来说，与设区城市相比，县级的行政主管部门数量大大减少，往往只有一个部门（如住房和城乡建设局）来负责住房城乡领域的稽查执法工作，因此对应的稽查机构设置也相应简化。
从未来发展看，设置思路和方案如下：
（1）在住房和城乡建设局设置相对独立的稽查机构，相对集中行使稽查执法调查权和处罚权。
（2）稽查职能范围、稽查任务和对象基本覆盖住房和城乡建设领域业务范围。
（三）法律保障：进一步明确稽查执法工作组织机构的法律地位和工作依据
1、提高对加强稽查执法工作组织机构建设重要意义的认识。稽查执法工作是行政监督和行政执法的重要内容。完善稽查执法机构，建立相对独立的稽查执法队伍，有利于稽查部门依法开展稽查执法，加强监督检查，做好与行业监管工作衔接，实现行业闭合管理，推动住房城乡建设工作任务顺利完成，对于促进住房城乡建设领域政策落实、规范市场秩序和权力运行具有重要的保障作用。
2、积极推动立法工作，明确稽查机构执法地位和稽查职能。法律法规是稽查执法机构执法主体地位和监管权力的合法来源，也是其履行稽查职能的法律保障。只有将建设稽查执法机构纳入法制框架，才能保证其权威性和安定性，发挥其监督检查和行业闭合管理作用。在没有上位法明确稽查执法机构地位和职能之前，我省要积极推动《贵州省住房和城乡建设行政执法条例》的出台，进一步保障稽查执法工作的有效开展。
（四）行政保障：自上而下，继续推动和加强稽查执法机构建设
根据住房和城乡建设部《关于加强稽查执法工作的若干意见》以适当方式逐步明确目前实践中存在的机构性质、设置方案、职能划分、资金人员等问题，作为各级建设行政主管部门向当地政府申请设立稽查队伍（机构）和执法经费的依据，推动地方开展工作。通过省级稽查执法部门推动市级稽查执法机构建设，市级稽查执法部门推动县级稽查执法机构建设，并促进城市人民政府从编制、经费等方面对稽查执法机构予以切实保障，奠定稽查执法工作的组织基础。
（五）人员保障：建立和完善建设稽查人员资格、考核和培训制度
1、严把执法人员准入、准出关。一是严把执法人员的准入、准出关。建立统一的执法人员管理系统，对人员的准入作出严格规定，严把入口关，经过执法培训、取得执法资格证方可上岗；二是执法人员调离岗位时，必须收回执法资格证、执法标识，从而加强对人员调动的监管。
2、建立执法人员继续再教育制度。通过建立继续再教育制度，加强对稽查执法人员的法律、业务培训，不断增强执法人员的政治素质、法律素质和业务素质，提高查办案件的能力和水平。执法人员要定期接受继续再教育，不能完成继续再教育课时的，不能继续持证上岗。通过培训，提高执法人员的政治素质、思想道德素质、业务素质、心理素质、法律意识。同时，提高执法人员的法律知识，掌握适用法律的方法，学会办案技巧，正确适用法律授予行政机关的自由裁量权，提高执法水平。
（六）完善稽查执法机构工作情况评价机制
在积极推行行政执法责任制基础上，科学设定执法岗位，规范建设稽查程序，建立和完善稽查执法机构工作情况评价制度，积极探索建设稽查绩效评估和奖惩机制，把开展稽查执法工作的情况作为评价建设稽查执法机构工作的重要内容。逐步建立完善省级对市、州级，市、州级对县级评价指标体系。
（七）借助于现代化信息辅助手段来开展执法工作
住房城乡建设系统稽查职能范围内的城乡规划、建筑市场、房地产市场、风景名胜区等方面都随着我国经济的高速增长和城镇化的快速推进而呈现跨越式发展，单纯依靠传统的手段难以满足新形势对稽查工作的要求。住房城乡建设系统的稽查执法工作应该充分利用信息网络技术，更好地推动稽查执法工作。