交通运输部办公厅关于印发《地方交通运输大部门体制改革研究》和《深化中心城市交通运输行政管理体制改革研究》的通知

交通运输部办公厅关于印发《地方交通运输大部门体制改革研究》
和《深化中心城市交通运输行政管理体制改革研究》的通知
（厅函体法[2008]172号）
各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通厅（局、委），各中心城市交通局（委）：
为认真贯彻落实党的十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的总体部署和要求，不断深化交通运输行业行政管理体制改革，加快形成城乡一体的综合交通运输体系，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，部组织开展了地方，中心城市交通运输行政管理体制改革研究，并形成了《地方交通运输大部门体制改革研究》和《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》两个研究报告。
这两个研究报告提出了深化我国交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务及优化交通运输行政管理组织结构的基本模式。为交通运输部门按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，转变职能、理顺关系、创新体制提供了可行的意见和建议。交通运输部作为全国交通运输行业主管部门，按照国务院赋予的指导交通运输行业体制改革的职责，为配合地方政府机构改革，部决定印发这两个研究报告，作为部对交通运输行业行政管理体制改革的指导性意见。供各地在地方交通机构改革中参照执行。
各省级和中心城市交通运输主管部门，应在地方政府的领导下，积极配合机构改革主管部门做好交通运输行政管理体制改革工作。
中华人民共和国交通运输部办公厅
二OO八年十二月二十九日
《地方交通运输大部门体制改革研究》和《深化中心城市交通运输行政管理体制改革研究》
（简本）
交通运输部“深化我国交通运输行政管理体制改革研究”总课题组
二OO八年十二月
北 京
《深化我国交通运输行政管理体制改革研究》
组长： 高宏峰
副组长：何建中
主要成员：朱伽林、徐光、李作敏、李树栋、徐丽、江玉林
《地方交通运输大部门体制改革研究》
课题承担单位：交通部规划研究院
组长： 徐光
副组长：徐丽 谭小平
主要参加人员：姚晓霞 王燕弓 黄全胜 韩东方 朱超 李?|
《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》
课题承担单位：交通部科学研究院
组长： 李作敏
副组长：江玉林 张柱庭
主要参加人员：涂智 冯立光 郝记秀 王兆荣 陆培基
常保平 刘?D明
《地方交通运输大部门体制改革研究》
引言
按照党的十七大加快行政管理体制改革的要求，我国新一轮行政管理体制改革正在全面推开。根据十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，交通运输领域要积极探索实行职能有机统一的大部门体制。目前，国务院机构改革组建了新的交通运输部，地方政府机构改革也提出了整合优化交通运输组织结构的任务。
部党组高度重视行业体制改革工作，在开展学习实践科学发展观活动中，经广泛凝聚共识，提出把“创新体制机制有新举措”作为破解行业发展突出矛盾的着力点之一。而以大部门体制为切入点，积极推进地方交通运输行政管理体制改革，成为创新行业体制机制的关键环节。为此，交通运输部成立了专门研究小组，将研究和指导地方交通运输行政管理体制改革作为学习实践活动的重要任务，旨在通过研究，提出深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，探索建立符合大部门体制改革要求的地方交通运输行政管理体制的基本模式，启发改革思路，指导改革实践。
一、地方交通运输行政管理体制改革的形势和要求
（一） 国家新一轮行政管理体制改革的形势
1 中央关于深化行政管理体制改革的总体部署
党的十七大提出要加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。”十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》对改革作出了具体部署，提出今后五年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，组建了新的交通运输部。
在国务院机构改革的同时，地方政府机构改革也已全面跟进。根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，地方政府机构改革要着力转变政府职能，理顺权责关系，调整优化组织结构，规范机构设置。要求各地结合实际，在交通运输等七个行业领域，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。
2 地方交通运输行政管理体制改革的客观要求
首先，要以大部门体制为切入点。本轮行政管理体制改革，突出强调探索实行交通运输大部门体制，这是加快发展现代综合运输体系的必然要求，也顺应了交通运输从分散发展到集约发展的阶段递进规律，更是减少部门职责交叉、理清权责关系的迫切需要。构建交通运输大部门体制，成为破除体制束缚的突破口和深化改革的重要切入点。
其次，要以职能转变为核心。地方交通运输行政管理体制改革，要坚持以政府职能转变为核心，加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，切实加强宏观管理，更加注重公共服务，着力改进职能手段，进一步理顺职能关系，优化职能结构，全面、正确、高效地履行好行业管理的政府职能。
第三，要以机构改革为载体。政府职能转变，最终要体现在机构改革上。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化行政组织结构，规范机构设置。机构改革的范围既包括地方各级政府交通运输主管部门，也包括承担行政管理职能的各种事业性质的专业管理机构。按照行政学理论，优化组织结构，关键在于优化组织的横向结构（即横向分工形成的部门化）和纵向结构（即纵向分工形成的层级化），平衡好横、纵向结构关系，也即“条”和“块”之间的关系。我国行政管理体制改革的近期态势是：横向上要精简部门数量，探索实行大部门体制；纵向上要减少行政层级，探索省直管县的行政体制。
第四，要以行政法制为基础。行政法制旨在规范行政主体的行政行为，推进依法行政。依法行政要求行使行政权力必须具备行政主体资格（没有法律法规直接授权的事业单位，不能独立承担行政责任），行政权力的取得和行使必须要有法律依据，行使行政权力必须承担相应的责任。我国《全面推进依法行政实施纲要》提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求。强调要推进政府职能转变，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制，完善行政监督制度和机制。要“继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。”
3 地方交通运输行政管理体制改革的重点任务
综合上述分析，深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应当包括：①整合交通运输行政资源，构建大部门体制；②转变行业政府管理职能，优化职能结构；③统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革，优化组织结构；④全面推进行业依法行政，加强制度建设。
（二）交通运输的属性特征及对行政管理的要求
交通基础设施具有公共物品的基本属性，运输则具有普遍服务的基本属性。交通基础设施和运输服务的共有特征，可归纳为公共性、外部性、网络性、技术性。它们共同决定了：政府应把交通运输发展列为公共政策的优先之列；应担负起积极干预、宏观调控的责任；应实施专业化和一体化相结合的综合协调管理；应大力促进现代交通运输业发展。
1 交通基础设施的特性对行政管理的要求
交通基础设施具有自然垄断性和投资专用性等特性。要求政府一是要加强规划的统一协调，优化资源配置、提高网络效应；二是要加强对建设、维护和运营的监管，防止服务偏离；三是要承担起主导投资安排的责任，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。
根据现代公共物品提供理论，在交通基础设施的建设和维护过程中，政府应当充分发挥市场机制的作用，将职能定位为“掌舵”而不是“划桨”。我国尚处于市场经济完善时期，不具备全面“公共服务市场化”的环境条件，但在交通基础设施建设、养护领域引入市场机制，却是改革应当坚持的基本方向。
2 运输服务的特性对行政管理的要求
运输服务具有公共性、多样性、过程性、市场性等特性。要求政府一是要监测和平衡各种运输形态的发展，扶持有利于节约资源的公共交通运输的发展；二是要加强对运输质量、安全的监督管理；三是要扶持先进的运输组织形式，为发展网络化运输乃至综合运输创造条件；四是要加强对运输市场的监管，促进市场统一、规范、有序、和谐。
3 交通运输行政管理事权的划分
就事权的界定而言，公路、航道由于具有功能层次性，较适宜于事权分级，如国道国管、省道省管、县道县管等；铁路由于功能相对单一，较适宜于事权集中；交通枢纽（港口、机场、铁路和道路运输场站）和城市交通由于与城市功能具有相融性，较适宜于将事权重心放在城市；道路运输和内河水运具有分散多样性，较适宜于事权下放；铁路运输、海上运输、民航运输由于具有高度的组织集约性，较适宜于事权上收。
4 交通运输的现状趋势及对行政管理改革的要求
改革开放以来，我国交通运输取得了举世瞩目的发展成就。总体来看，瓶颈制约大为缓解，但总体能力仍显不足；各种运输方式竞相发展，但相互之间缺乏衔接和协调；综合运输初具规模，但结构性矛盾很突出；运输服务大为改善，但服务品质尚有差距；行业市场逐步扩展，但市场发育参差不齐，政、事、企不分的现象还不同程度存在。
我国交通运输业的发展阶段特征：一是仍处于大建设大发展阶段，基础设施建设任务很重；二是逐步向现代交通运输业转型的阶段，需要加快完善综合运输体系，促进行业科学发展。总的来看，面临“量”增长和“质”提高的双重压力。为此，改革必须有利于促进交通基础设施的建设发展；必须有利于促进交通运输由分散到集中的行政管理；必须有利于交通运输走可持续发展之路；必须为充分发挥市场机制作用扫除体制障碍。
二、我国地方交通运输管理体制现状及国外经验借鉴
（一） 我国地方交通运输行政管理体制概况
1 地方公路、水路交通管理体制特点
一是省级层面基本构建起“一厅（交通厅）＋专业管理局（公路管理局、港航管理局、运输管理局等）”的构架，但各地对专业管理局的设置差异很大。专业管理局多则7～8个，少则4～5个，且同类机构职能范围也有很大不同。二是普遍采用了条块结合的管理体制，但“条”和“块”的结合方式各有不同。主要表现在各专业管理局的三级设置上，有不同的条块结合或垂直管理形式。三是公路普遍形成管理主体多元的格局，其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象，各省对高速公路行业管理的体制安排有较大差异。四是港口下放后，行业管理的调控职能难以发挥，地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。五是“一门多牌”现象比较普遍，但各地合署办公的程度和范围各有区别。如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局（亦有公路局）加挂征稽局的牌子等；港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。
2 其他交通运输方式的地方管理体制现状
地方政府有关地方铁路和民航机场的管理，近年事务量呈渐增之势。各省级政府均成立了地方铁路和民航管理机构，其中大部分由政府直属或由政府综合部门管理，仅少数由交通主管部门管理，或者由交通主管部门承担相关协调职能。
城市客运（包括公共电汽车、出租汽车、轮渡、地铁、轻轨等）管理，全国大部分城市已划归交通主管部门负责，少数仍由城建或公用事业部门负责。但城市交通基础设施则主要由城建部门负责（北京等少数中心城市例外）。
邮政管理采取中央垂直体制，地方仅承担一些协调性事务。
（二） 现行地方交通运输行政管理体制的主要问题
1 从行业外部关系看：政出多门
交通主管部门与政府其他行业部门多头行政、权责不清的现象较普遍。一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理，综合运输协调也大多由政府综合部门（经贸委等）负责，交通要素被普遍分割管理；二是在交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉，彼此权责不清。
深化改革的方向，一是通过构建大部门体制，尽可能整合交通运输政府职能；二是理顺部门间权责关系，减少冲突和矛盾。
2 从行业内部关系看：结构复杂
交通行业自身的组织体系不够健全，结构有待优化。一是行业管理的横向部门设置过多过细，部门设置规范性不足，条条的影响力很强，综合协调受部门利益制约；二是纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设置一般粗；三是交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范；四是省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大；五是交通行业多头执法、交叉执法问题突出，综合执法改革举步维艰。
深化改革的方向，一是优化职能结构，理清内部权责关系；二是优化组织结构，规范机构设置和行政行为。
（三） 国外交通运输行政管理的经验借鉴
1 发达国家交通运输管理体制的基本特征
不同发达国家交通运输行政管理体制的现状模式各不相同，但大致可归纳出四个共同点：一是普遍实行大部门体制的横向部门格局；二是实行决策与执行相分离，纵向层级较少的机构设置格局；三是中央和地方各级政府事权清晰、责权明确；四是交通运输行政法制完善，法治程度高。
2 发达国家地方交通运输政府管理的特点
一是普遍已经实现了从分散到集约化的政府管理，但均经历了一个较长的职能整合过程；二是不同发展阶段的职能侧重点有所不同，从早期侧重于行业内部管理，到现在普遍强调与社会发展的和谐共进；三是每个国家不同地区的机构设置差异较大，上下层级机构少有对应；四是专业管理机构的设置模式与管理方式不同，美国地方政府交通运输主管部门并没有设置独立的专业管理机构，德、澳等国则主要设立了属于法定公共机构的公路、航道管养机构（少见运管类机构）；五是中央和地方各级交通运输行政事权清晰，没有上下级关系，各自严格依法履职。
三、深化地方交通运输行政管理体制改革的总体思路
（一）指导思想、基本原则和总体目标
指导思想。深入学习实践科学发展观，以中央关于深化行政管理体制改革的精神为指导，以构建综合交通运输大部门体制为切入点，按照建设服务型、责任型、法治型、廉洁型政府部门的要求，着力转变政府职能、理顺内外关系、优化组织结构、规范机构设置、完善体制机制、提高行政效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。
基本原则。一是坚持政府领导、规范有序。要在地方政府的统一领导下，充分结合行业实际，将行业体制改革纳入规范有序的轨道。二是坚持统筹谋划、积极应对。充分利用改革的有利契机，统筹谋划行业体制改革大计，做到整体设计与因时制宜相结合。三是坚持解放思想、实事求是。正确处理继承与创新、立足自我与借鉴经验的关系，既要注重经验，又要敢于创新。四是坚持积极稳妥、循序渐进。做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合、统一规范与因地制宜相结合，处理好改革发展稳定的关系。
总体目标。到2020年基本建立起综合统一、体系完善、运转顺畅、精简高效的地方交通运输行政管理体制。通过改革，实现交通运输向管理一体化、行政集约化、发展综合化的根本转变；实现行业政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护市场公平竞争的根本转变；实现组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的、负责任的政府部门。
今后五年，要努力促进交通运输综合而统一的行政管理，加快行业政府职能转变，完善行业管理与服务体系，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。
（二）处理好深化改革的几个重大关系
一是职能整合和职能转变的关系。大部门体制仅是改革的形式，核心在于促进政府职能转变。要在大部门体制框架下大力推进政事、政企、政资、政社分开，决策和执行分离，进一步优化职能结构。
二是条条管理与块块管理的关系。处理好“条”“块”关系，关键在于以“事权和财力对应、权力与责任对应”为界定依据，遵循分职治事原则，除在本级政府专属事权范围内可往下设置垂直部门统一管理外，其他事权应尽可能下放，不宜过于强化垂直管理体制。
三是中央改革和地方改革的关系。根据中央精神，地方政府机构改革要更积极地探索建立职能更宽泛的综合交通运输大部门体制，不必拘束于交通运输部或者上级交通运输主管部门的职能范围。
四是因地制宜与因时制宜的关系。要把中央精神、地方部署、行业要求与本地交通运输发展的阶段特点有机结合起来，既不能急于求成，也不能因循守旧；既要把握好时机，又要掌握好节奏。
五是部门利益和整体利益的关系。要树立改革的大局观，以高度的政治责任感，服从于改革的总体目标，勇于破除部门利益局限，正确处理局部和整体利益的关系。
六是体制改革与机制改革的关系。由于综合交通运输大部门体制改革难以一步到位，权责交叉问题也不可能一蹴而就，解决体制遗留问题，更要善于积极探索和创新部门间沟通协调机制。
七是改革创新与依法行政的关系。深化改革尤其是机构改革，应当符合相关法律规定。改革既要解放思想、大胆创新，又不应超越依法行政这个原则底线。
四、深化地方交通运输行政管理体制改革的主要任务
（一）努力促进交通运输综合而统一的行政管理
1 组建新的交通运输主管部门
根据大部门体制改革要求，一级地方政府只设一个交通运输主管部门。应将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。将原交通主管部门负责公路、水路交通的职责，以及地方政府其他部门负责地方铁路（包括城际轻轨）、民航机场、城市客运及地铁和轨道交通运营[1]、综合运输协调等职责，整合划入新的交通运输主管部门。同时由其负责协调中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路等管理机构的涉地相关工作。
2 鼓励有利于促进综合运输发展的体制创新
有条件的地方，可按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极争取地方政府支持，将分散在其他行业主管部门的城市交通基础设施[2]、交通战备、铁路道口、旅游客运和其他有利于提高组合效率的交通要素管理职能，以及政府综合管理部门负责的口岸、物流等协调指导职能，整合划入新的交通运输主管部门，实行归口管理。
3 做好各级交通运输主管部门的“三定”方案
积极配合地方政府及编制部门，依据本级政府的功能定位和交通运输管理的事权范围，结合职能整合情况，做好部门内设机构设置及其职责的界定。内设机构要尽可能综合设置，不宜过多过细，充分体现大部门体制下的“大处（科）室”特色，注重强化综合规划、运输协调、安全生产监管、应急管理等职责功能。人员编制要结合职能变化情况，主动协调编制部门做相应调整，并预留一定发展空间。
4 处理好与政府其他部门的权责关系
要通过“三定”规定，合理界定交通运输主管部门和其他政府部门的职能，理顺职责分工，确保权责一致。要坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。要在地方政府统一规范下，健全部门间协调配合机制。
（二）加快转变交通运输行业管理的政府职能
1 全面正确履行行业管理的政府职能
一是加强宏观管理。通过强化统一规划、行业政策、标准规范、监督指导、综合协调等职能，加强各种运输供需变化的监测和平衡，对运输系统总量增长、结构优化以及平稳运行实施有效调节。二是严格市场监管。通过完善行业法律规范体系和市场诚信体系，健全市场准入与退出机制，构建行政执法、行业自律、舆论监督、公众参与相结合的市场监管体系。三是更加注重公共服务。通过加强应急体系建设，提高行业应对突发事件的能力；完善行业公共服务体系，不断提升服务能力和水平；重视信访、投诉、政务咨询系统建设，切实维护行业稳定；加强交通出行等公共信息服务，最大限度满足社会公众需求。
2 调整和优化行业管理的职能结构
要改变建设、养护、运输、管理、服务等在职能结构上的不均衡状态，坚持建养并重、路运并举，切实强化对设施养护和运营监管、运输服务监管的职能配置及相应的资源投入，要以公众需求为导向优化管理职能，以“三个服务”为标准衡量行政的能力和绩效。
3 正确界定决策、执行、监督的职能关系
推进决策、执行、监督职能的适度分离。凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，应由交通运输主管部门集中行使；凡涉及直接从事公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使；凡涉及对行业行政主体及其公务人员实施监察督导的职能，原则上由专门的监督机构（如审计监察机构）独立行使。各级交通运输主管部门要高度重视在行业内部建立健全决策、执行、监督既相制约又相协调的权力运行机制。
4 改进权能手段，创新管理方式
一是切实减少和规范行政审批，要继续清理行业内行政许可项目和非行政许可审批项目，确需保留的，要减少环节、简化程序、提高透明度，建立健全联动审查机制。二是加强许可大厅、执法队伍、信访受诉和政务咨询机构等“窗口”机构的规范化建设和监督管理，健全办事程序，公开办事依据，落实便民措施，转变工作作风，提高文明服务水平。三是进一步加强电子政务建设，构建行业统一的电子政务平台，不断创新管理手段。
5 加强行业协会及中介组织自律管理
规范引导各类行业协会和中介组织的建设，促使其逐步向自我管理、自担风险、诚信规范的方向发展。理清政府管理职能和行业自律管理职能的关系，凡是政府不该管或不便管的事，如某些技术性评审、评价、鉴证，行业自律性行为规范，利益诉求性沟通协调以及行业可以自律管理的事务，应尽量交由行业协会和中介组织管理。
（三）健全地方交通运输行政管理的组织体系
1 深化各级交通运输主管部门的机构改革
一是注重梳理内部职能关系，将行政执行性职能进一步分离出来，充实到所属专业管理机构；同时将分散在各专业管理机构的法规政策、标准规范、宏观规划等决策性职能，上收集中行使。二是根据职能结构优化的需要，其内设机构的部门化设置模式，应与所属专业管理机构的部门化结构模式有所区别，避免决策层和执行层之间机构类同、职责同构。
2 优化各类专业管理机构的结构、布局和定位
省级层面要进一步优化“一厅＋专业管理局”的组织构架，按照同类职能归并、同质业务整合的原则，以及同类同质事项只设一个专业管理机构的要求，调整专业管理局的功能结构和组织布局。市（地）、县（市）两级交通运输主管部门结合本级事权，参照省级模式，确定所属各专业管理机构的设置模式，不强调上下完全对口。
行使行政职能的专业管理机构，结合事业单位分类改革的总体要求，加强自身的行政定位，加快推进事企分开（尤其是剥离直属企业单位），逐步推进政事职能分离，积极争取参照公务员法进行管理，做好向行政机构转化[3]的组织准备。过渡阶段要对政、事、企不同性质的职能进行分类甄别和整合，内部形成不同组织体系，实施不同管理办法，为推进机构改革创造条件。无行政管理职能的专业管理机构，不纳入地方交通运输行政管理的组织体系。
3 建立健全各种专业管理的组织体系
--公路管理组织体系。根据“一厅一局”（即一个公路管理局）的机构设置要求，推进各级各类公路的统一管理。按照“明确产权，集中统一，政企分开，依法监管”的原则，实现省“厅”和省“局”对高速公路的集中管理。深化公路养护管理体制改革，尽快实现管养分离。加快农村公路养护管理体制改革，建立健全农村公路管养体系。加快代建制改革，突出政府行业监管。有条件的地区，可结合事权划分，探索实行国省干线（含高速）公路以省为主，按市（地）设置分支机构的垂直体制模式；农村公路建设管理省级指导协调、以县为主的省直管县的体制模式。
--道路运输和城市客运管理组织体系。要加强道路运输管理和城市客运管理职能的融合和机构的整合，尽快形成有利于促进城乡交通一体化的组织格局。根据行业特点，要逐步构建起条块结合、以块（城市）为主的组织管理体系。
--航道航运管理组织体系。内河航道航运管理要逐步健全干支合一、以省为主、按流域设置管理机构的体制模式。有条件的地方，要整合航道、水运管理、地方海事等机构，实行综合设置。要加快航道的管养体制和船检体制改革。
--港口、机场管理组织体系。港口和机场的建设及管理原则上以所在城市为主，省级交通运输主管部门如特别需要，可设置独立的专业管理机构，一般情况只需明确相应的归口管理或协调部门（或厅内设港口、机场管理机构）。要加强口岸的统一协调，促进电子口岸的建设。
--地方铁路管理组织体系。考虑到部省联建铁路、地方铁路建设的需要，地方交通运输主管部门应根据职能整合情况，加强地方铁路管理机构的组织建设。业务量大的省份，可在交通运输主管部门下单设地方铁路管理局，实行省、市（地）两级垂直管理；业务量较小的省份，则只需明确相应的归口管理或协调机构。城际轻轨可以中心城市为主，便于促进城市化发展。
4 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构
一是清理行业内部此类机构，除非上级有明确要求，否则原则上应予撤销。二是清理与本行业相关的政府部门间专设的此类机构，凡由交通运输主管部门牵头的，要根据地方政府安排予以精简和规范。尚未完成工作任务的，要切实明确各部门的责任，强化目标管理。三是积极配合地方政府裁撤此类机构，裁撤后相关事务需要交通运输主管部门牵头的，要通过部门联席会议形式建立起与其他部门新的沟通协调机制。四是加强对新设此类机构的管理，确需设立的，要严格按规定程序报批，且一般不设实体性办事机构。
5 加快推进机构编制管理的法制化进程
一是积极协调地方编制管理部门，制定行业编制管理办法或指导意见，明确编制标准；二是建立健全机构编制管理与部门预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的宏观调控和监督检查，积极推进机构编制实名制管理。
（四）加强交通运输行业依法行政和法制建设
1 加快建设法治政府部门
规范决策行为，建立健全公众参与、专家咨询论证和交通运输主管部门决定相结合的行政决策机制。重大决策应以战略性研究或发展规划为依据，以专家或咨询机构的论证评估为前置程序。要按照“谁决策、谁负责”的原则，实现决策权力和责任的统一。加强和改进地方行业立法工作，及时梳理并逐步解决行业改革发展中的法律规范问题。积极稳妥推进行业综合行政执法改革，建立健全行政许可机构与综合执法机构之间的责权关系和协调配合机制。完善行业行政复议、行政赔偿和行政补偿制度，保障公众的合法权益。
2 推行行政绩效管理和行政问责制度
逐步建立以公共服务为导向、科学合理的行业行政绩效评估指标体系和评估机制。把公众满意度作为重要考核因素，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合、评估结果与奖惩挂钩。建立健全以单位主管为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，严格实行过错责任追究制度。
3 健全对行政权力的监督制度
加强行业内部层级监督，交通运输主管部门要建立健全对专业管理机构的目标管理、绩效考评制度，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督，完善政务公开制度，创造公众参与的便利条件。要利用现代信息技术，逐步建立健全行业性网络监督体系。
4 加强行业公务人员队伍建设
根据公务员法以及行政行为准则要求，各级交通运输主管部门要进一步细化本地公务人员（包括参照公务员法管理的专业管理机构工作人员）行为规范和配套管理制度，强化对行业公务人员的教育和监管。加强行业政风建设和廉政建设，严格执行各项政务纪律和廉政规定，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。
五、地方交通运输行政管理组织体系基本结构模式
地方交通运输行政管理组织体系的基本结构模式，主要体现为“横向部门制＋纵向层级制”（也即条块相结合）的直线职能制。优化组织结构、完善体制模式，关键在于以职能定位为基础的横向部门化机构设置和纵向层级化权责界定。
（一）地方政府交通运输行政管理的组织结构模式
1 横向结构模式：职能整合的大部门制
在地方三级政府层面推动形成“一省一厅”、“一市一局（委）”、“一县一局”的组织模式。三级交通运输主管部门的基本职能对象应包括：公路、水路交通；城市客运和地铁、轨道运营；民航机场；地方铁路（包括城际轻轨）；综合运输协调等。有条件的地区，可争取地方政府支持，纳入城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能。
三级交通运输主管部门职责调整的重点：
第一，承担促进本地各种交通运输方式的衔接、综合交通枢纽中各种运输要素的衔接、城市和农村交通运输的衔接、交通运输与通邮的衔接等职责。
第二，强化决策、指导、协调与监督以及公共关系、应急管理等职能，将行政执行性事务交给专业管理机构。
第三，加强行业战略规划、综合规划、总体规划、布局规划。加强交通重点建设工程的监督管理、收费公路运营的监督管理、综合交通运输融资平台的建设与监督管理。
第四，承担协调和办理中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路管理机构及其他上级垂直管理机构的涉地工作职责。
三级交通运输主管部门之间具有上级对下级的业务指导关系，各级机构对本级政府负责。
2 纵向结构：职能错位的层级制
（1）省级交通运输主管部门的角色与职责
主要角色：一是省域内交通运输行业管理的主要决策者。二是国省道（含高速公路，下同）、地方航道、地方铁路建设、养护、管理的事权责任者。三是全省交通运行指挥调度和Ⅱ级应急管理的组织者。四是公共关系的主导者。五是其他业务的指导者。
主要职责：负责拟订本省综合交通运输发展的总体规划、各种专项规划及分年度实施计划，并协调、指导和监督执行；承担国省道、地方航道、地方铁路建设、维护、运营的行业管理责任，重点负责统筹资金安排，严格审核、审批及许可，加强质量、安全和服务监管；指导其他交通运输基础设施的建设、维护和运营管理；指导和监督道路运输、水路运输、城市客运管理；组织指导行政规费征收与稽查；指导规范各类行政执法等。
（2）市（地）级交通运输主管部门的角色与职责
主要角色：一是省级和本级政府决策的执行者。二是市本级城区内港口、机场、综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任者。三是市域交通运行指挥调度和Ⅲ级应急管理的组织者。四是承上启下的协调者。
主要职责：贯彻执行国家、省级各种交通运输规划计划，细化分解并组织落实；承担国省道、地方航道、地方铁路等建设、维护、运营的属地事务管理；承担市本级港口、机场、综合交通枢纽的建设、维护、运营的行业管理责任，并组织与监督行政执法；组织与监督市本级城市客运的行业管理，拟订并指导、协调和监督执行城乡交通一体化的政策措施；指导和监督本地道路运输管理、水路运输管理、行政规费征收与稽查；依法定权限负责组织与监管本级各类行政执法；协调县（市）级交通运输主管部门的工作。
（3）县（市）级交通运输主管部门的角色与职责
主要角色：一是上级决策的执行者。二是农村公路和本级城区港口、综合交通枢纽建设、养护、管理的事权责任者。三是运输市场秩序维护的责任者。四是县域交通运行指挥调度和Ⅳ级应急管理的组织者。五是面向基层的咨询服务者。六是乡村交通运输事务的组织和领导者。
主要职责：贯彻执行上级各种规划计划，细化分解并组织落实；拟订本地农村交通运输发展的规划计划、政策措施并组织实施；承担农村公路以及本级城区港口、综合交通枢纽的建设、维护、运营的行业管理责任；组织与监督本地道路运输、水路运输、规费征收与稽查的行业管理；依法定权限负责组织与监管本级各类行政执法；负责乡镇交通运输管理机构的派驻和管理；负责组织直接面向公众的信息服务；承担交通运输与通邮的协调工作。
（二）地方交通运输专业管理机构的组织结构模式
考虑到专业管理机构的设置比较复杂，因此近期目标模式既要满足改革的基本要求，又要充分结合机构设置的客观现实。至于独立设置的规费征稽机构，原则上维持现有体制不变，待“费改税”实施时一并统筹调整。建设管理机构（高等级公路建设局、指挥部等）因不承担行政管理职能，不纳入行政组织体系。
1 横向结构模式：同类归并的部门制
（1）省级层面可实行“3＋2”的基本模式。
一般设置“三局”。即公路管理局、港航管理局、陆上运输管理局。其中，无水运的省份不设港航局，水运较弱的省份亦可不单设，将相关职能合并入其他机构。三局的主要职责：
公路管理局。承担全省各级各类公路一体化发展的责任。主要职责包括：负责国省干线（含高速）公路及其附属设施的建设、养护、收费、路网运行调度等管理，组织公路路政管理及执法；承担收费公路运营的监督管理责任，特别要加强对养护和服务的监管；指导农村公路建设、养护和路政管理。
港航管理局。承担全省水路交通一体化发展的责任。主要包括：负责水路运输、地方航道、地方海事、地方船检等行业管理；负责授权范围的行政许可，组织和监督相关行政执法；负责省管港口、航道的建设、运营管理并组织行政执法；指导和协调其他港口、航道的建设、运营管理；负责与中央垂直管理的海事机构的沟通与协调。根据需要，可增加机场管理的协调职能。
陆上运输管理局。承担全省陆上运输综合协调发展的责任。主要包括：负责道路运输及相关辅助业的行业管理及授权范围的行政许可；组织道路运政执法；指导城市公共交通管理；指导和协调综合运输枢纽建设、维护、运营的管理；负责与中央垂直管理的邮政管理机构、铁路运输管理机构的沟通与协调。
选择设置“两局”。即各省根据改革发展的需要，在上述“三局”基础上，可选择设置综合执法局（总队）或工程质量和安全监督管理局（站），其主要职责是：
综合执法局（总队）。负责在授权范围内组织实施综合行政执法，规范和监督管理执法活动；加强与相关专业管理局的协调沟通。各专业管理局相应剥离其原有监督检查、行政处罚、行政强制等执法职能。综合执法的范围可根据不同条件视情而定，或者陆、水分开或者陆、水合一。
交通工程质量与安全监督管理局（站）。主要负责公路、水路交通基础设施建设重点工程项目的质量与安全监督管理，以及建设市场监督管理。依据职能整合情况还可承担其他交通基础设施建设、养护的工程质量与安全监管。交通工程质量与安全监督管理局（站）在大规模交通基础设施建设的特定历史阶段，承担着重要的责任。对于建设任务较轻，或建设规模趋缓的地区，可视情将其相关职能分类并入其他专业管理局。
其他专业管理机构设置说明：①民航机场管理的重心在中心城市，省级层面原则上不设独立的专门管理机构。规划和指导协调方面的职能，可由省厅内设机构承担。②地方铁路的体制规范涉及许多复杂因素，目前省级层面主要涉及部省间、部门间、区域间的协调等工作，可考虑由省厅内设机构负责相关事务。对于事务量大且有条件的省份，亦可考虑设立专门的地方铁路管理局。③水路交通发达省份亦可结合管理职责任务平衡的需要，视情单设地方航道、地方海事管理机构。
（2）市级、县级专业管理机构组织结构模式
由于市（地）级交通运输事权重点集中在港口、机场、综合运输枢纽等基础设施建设和运营管理，以及道路运输和城市交通等方面，因此市（地）级层面可以形成公路管理机构（国省道属于省级事权委托）、港口管理机构、陆上运输管理机构（包括道路运输、城市客运、地铁和轨道交通）、机场管理机构为主的基本构架。其他专业管理机构设置可视各地交通运输发展需要，并结合机构管理职责任务的多少等具体情况区别选设。
县（市）级交通运输事权重点集中在农村公路、道路运输方面，亦有县城本级的城市交通管理事务，因此县（市）级层面可以形成公路管理机构（农村公路）、道路运输管理机构为主的基本构架。其它专业管理机构亦应视具体情况区别选设。
2 纵向结构模式：条块结合的层级制
近期专业管理机构组织结构模式下，三级专业管理机构仍存在系统内部的紧密关系。从事权角度看，较适宜的体制模式是：
公路管理机构。对国省道，可探索实行省以下垂直管理的体制模式。对农村公路，可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式，市级机构作为省级代理，只负责协调具体事务。
港航管理机构。地方航道、地方海事职能部分可探索按流域设置省级垂直管理的分支机构。港口和水路运输则适宜于条块结合、以块为主的体制模式。
其他专业管理机构大多适宜于条块结合、以块为主的体制模式。
3 交通运输主管部门与专业管理机构之间的角色定位
交通运输主管部门与专业管理机构之间是“决策”和“执行”的关系。交通运输主管部门既是各项专业性公共政策的决策者、指导者，也是各个专业管理机构的监督者（负责监督和考核专业管理机构的工作绩效）。专业管理机构则是所属专业业务领域公共政策的执行者。
为避免角色混同、职责同构，交通运输主管部门内设机构的部门化模式，应与所属专业管理机构的设置模式有所不同，如单设公路局则一般不在厅内设公路处。考虑到专业管理机构主要按“专业”划分，则厅内设机构可实行跨“专业”的综合性设置。
（三）远期结构模式的优化方向
远期而言，伴随着各级政府事权关系的不断清晰，精简行政层级以及省直管县的体制改革不断推进，地方交通运输行政管理的职能范围将会有新的变化，可以预见的是：①大规模交通基础设施建设任务基本完成后，省级事权的重心主要在国省道（含高速公路）和地方航道的管养；②交通运输行政管理的执行事权将进一步下放至市、县级，省级主要体现为决策和督导；③行业管理主要依赖法治。随着国家“相对集中行政处罚权”和“相对集中行政许可权”的综合执法体制改革进一步推进，行业行政执法的组织模式也将越来越集中化。
这种趋势下，省级交通运输主管部门所属专业管理机构的数量将因行政集中和层级精简而大大减少，大部分专业管理职能将向厅机关集中。需要独立设置的专业管理机构可能仅有综合执法机构、综合行政许可机构、国省道（含高速公路）和地方航道的养管机构等。
届时受省直管县的体制影响，市、县的层级差别越来越模糊。由于市、县级将承担越来越多的具体执行性事务，其专业管理机构的发展与省级形成较大反差，可能形成综合执法机构、综合行政许可机构、公路管理机构（国省道以外的其他公路）、港航管理机构、机场管理机构、运输管理机构为主的基本构架。
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[1]《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》提出：将指导城市客运的职责划给交通运输部；交通运输部指导城市地铁、轨道交通的运营。
[2]《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》提出：将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定城市客运、市政设施等方面的管理体制。
[3]根据国家有关事业单位分类改革的总体要求，现有事业单位中，完全行使行政职能的，要逐步转为行政机构或与其他行政机构合并重组；部分承担行政职能的，要逐步将其行政职能和公益服务职能分离后与其他单位分拆整合。
《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》
引言
中心城市（指4个直辖市、27个省会城市和大连、青岛、宁波、厦门、深圳等5个沿海城市）是全国或区域政治、经济、文化、科技和商贸中心，是人流、物流、信息流的聚集地，在推动区域协调发展，培育新的经济增长极等方面具有特殊的地位和作用。根据党的十七大关于加快行政管理体制改革的精神和《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，中心城市新一轮的行政管理体制改革已经全面启动。
中心城市的交通行政管理体制改革，与省、自治区一级交通行政管理体制改革有明显不同，其主要特点是：
第一，中心城市往往具有地区最大的航空港、铁路枢纽、港口和高等级道路网络等丰富的交通资源，是全国综合运输大通道的重要枢纽，是区域交通一体化的中心节点，是不同运输方式换乘衔接的集散中心，对加快形成便捷、通畅、高效、安全的现代综合运输体系和形成有较大辐射作用的城市群至关重要。
第二，在传统的城乡二元结构体制下，我国城市形成了城市公交和道路客运两种体系。交通运输部决定着手研究城乡公交资源整合的问题，通过加强资源的衔接、升级，建设便捷、畅通、安全、绿色、普惠的客运网络，提高公交服务水平。中心城市是破解城乡二元结构，统筹城乡客运一体化发展的有力推动者。
第三，根据国务院机构改革的要求，新组建的交通运输部负责指导城市客运的职能，城市客运管理职能实施的主体是城市交通行政主管部门。为破解城市交通发展的难题，促进城市交通运输科学发展，中心城市有条件、也有责任继续发挥交通行政管理体制改革的表率和示范引导作用。
第四，根据国家关于实行综合行政执法试点工作的意见，行政执法机构主要在城市和区、县设置，省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构，中心城市交通行政执法体制实行综合行政执法改革具有明确的要求。
第五，中心城市交通管理机构处于承上启下的地位，相对于省级和其他等级城市的交通管理机构而言，中心城市的交通管理机构面临的问题更为复杂，要求构建综合交通运输管理体制的愿望也更为迫切。
交通运输部历来十分重视中心城市交通行政管理体制的改革工作。当前，各中心城市对交通行政管理体制改革的认识基本趋同，已奠定了建立适合综合交通运输体系要求的交通行政管理体制的思想认识基础。考虑到其重要性和特殊性，交通运输部组织开展了“深化中心城市交通行政管理体制改革研究”课题，旨在研究提出深化中心城市交通行政管理体制改革的总体思路、基本原则和推荐模式，为深化中心城市交通行政管理体制改革提供启示和参考。
一、中心城市交通行政管理体制现状
（一）中心城市交通行政管理体制的现状
改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体系的总体要求，中心城市不断推进交通行政管理体制改革，积极推行政企分开、政事分开，部分中心城市还初步建立了“城乡道路运输一体化”或“一城一交”的综合交通行政管理体制，在一定程度上解决了交通管理部门交叉和职责关系不顺的问题，交通行政管理的职能转变迈出了重要步伐，交通运输的整体服务水平得到明显提高。目前总体上形成了三种管理模式。
模式一：传统的多部门交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部门对交通运输实施“多部门交叉”管理，如南京、昆明、福州、南宁、杭州等，共有18个城市。
模式二：城乡道路运输一体化管理模式，由交通部门对公路和水路客货运输、城市公交和市域范围内的道路客运进行统一管理，如沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、西宁等，共有8个城市。
模式三：“一城一交”综合管理模式，即由交通部门对交通运输规划、道路（城市道路和公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，及市域内的铁路、民航等其他交通方式的协调等进行统一管理，如北京、广州、重庆、成都、深圳、武汉等，共有10个城市。
（二）中心城市行政管理体制改革探索
近年来，部分中心城市积极探索综合的交通行政管理体制，初步实现了统一管理、资源整合、综合协调、监督规范；按照“精简、效能、统一”的原则，部门内设机构朝着“精简、效能、统一”的方向发展；在交通规划、建设、运营、管理过程中，不断加强与其他行业管理部门之间的沟通与协调；部分中心城市先后开展了交通综合执法制度改革，成立了交通综合执法机构；交通行业“政企分开、政事分开”稳步推进。通过改革，提高了科学决策水平，加快了交通法制化建设，提高了交通投融资能力，促进了城乡客运一体化进程和现代物流业的发展，提高了交通效率和服务水平，交通行政管理体制改革初见成效。
2003年2月，北京市调整组建了市交通委员会，负责综合管理全市道路（含公路）和交通运输（含公共交通、轨道交通、长途客运、货运、水路交通等），其行政管理体制分为决策层和执行层两个层级，见图1。
图1 北京市交通行政管理体制示意图（略）
2006年1月，成都市撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市内公交系统的市政公用局，成立了统筹城乡运输管理的成都市交通委员会，实现了对全市交通运输的统筹协调管理，见图2。
图2 成都交通管理机构的职责划分（略）
2001年，深圳市撤销市运输局和港务管理局，组建深圳市交通局，加挂港务管理局牌子，职能范围涵盖了公路、城市公交、水路、港口、铁路、轨道交通、民航、物流和邮政等19项行政管理及协调，实现了“决策-执行-服务”三个层次相分离和“决策-执行”、“决策-服务”两级管理的组织机构试点，见图3。
图3 深圳市交通局组织结构图（略）
二、中心城市交通发展的新要求和制约中心城市交通发展的主要体制性问题
（一）新时期对中心城市交通运输发展的新要求
当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，经济社会快速发展，对外开放日益扩大，工业化、城镇化、机动化进程逐步加快，经济结构加速调整，消费结构逐步升级，对中心城市交通系统的服务能力和服务质量提出了新的更高的要求。另一方面，中心城市交通运输面临的资源、环境等方面的约束日益突显，交通拥堵、交通污染、能源紧缺日益严重。新时期我国中心城市交通运输发展面临着许多新要求，集中体现在以下方面：
1 促进不同运输方式协调发展，提高交通系统的总体效率
一是要加快完善综合运输网络。要充分发挥各种运输方式的比较优势，统筹、优化利用各种交通资源，科学规划和建设各种运输方式的运输网络，加强各种运输方式间的有效衔接，避免重复建设、重复投资。要充分发挥网络的综合优势，形成既有分工，又紧密联系，相互协调的现代综合交通网络，提高综合运输的总体效率。
二是加快综合运输枢纽的建设。运输枢纽是综合运输网络的重要节点，是各种运输方式之间、城市交通与城际交通之间相互联系的桥梁与纽带。要加快建设对全国交通有重大影响的特大城市、大城市、大型海港城市的综合交通枢纽，实现货物运输无缝衔接与协调发展。
三是建设综合交通信息服务系统。完整、及时的信息服务是保证客流和物流在不同枢纽间、不同运输方式间顺畅流通的基本要素。要加快综合交通运输管理信息系统的建设，完善综合交通信息网络，加强各类运输管理信息系统的综合集成和有效衔接，实现信息资源的共享。
2 加快区域和城乡交通一体化建设，促进城乡和区域交通统筹发展
随着区域经济一体化进程的加快，我国形成了环渤海、长三角、珠三角等围绕中心城市的若干经济圈和城市群，经济圈之间及其内部各个城市之间的交通往来日益频繁。为此，需要根据区域经济特点及运输需求，加快综合运输大通道的布局调整和经济圈内快速交通系统的建设。
随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城乡边界日渐模糊，城乡经济一体化趋势日益明显，城区与郊区的交通联系更加紧密。为此，中心城市的交通运输必须加强统筹协调，实现城乡交通一体化发展，使城乡居民享受相同或类似的交通服务，为城乡经济一体化提供支撑。
3 加快发展现代物流业，提供高质量的货物运输服务
随着经济的快速发展和产业结构的优化升级，我国的货物运输业发生了显著的变化。一方面，货物运输的总量在持续快速增长，另一方面，重量轻、体积小、频率高的高附加值货物运输需求日益旺盛，对运输效率和服务质量的要求不断提高。中心城市要适应货物运输发展的新需求，利用自身优势，抢先占领物流制高点，加快发展现代物流业，实现连续、准时、高效和门到门的货物联运。
4 落实“公交优先”战略，缓解交通拥堵和资源、环境压力
随着我国城市化和机动化的快速发展，城市交通发展产生的交通拥堵、交通事故、环境污染和能源消耗等问题日益突显，给人们的生活造成了严重影响。一些特大城市干道平均车速比10年前降低了约50%，干道网的平均饱和度达到0。8～0。9。同时，机动车产生的环境污染日益严重，为交通系统的可持续发展带来严峻的挑战。
国内外城市交通发展的实践表明，对于大型或特大型城市，优先发展公共交通是缓解城市交通供需矛盾，是实现城市交通可持续发展的必由之路。近年来，各中心城市结合当地实际，制定了优先发展城市公共交通的各项政策措施，不断加大了对公共交通的关注程度和投入力度，轻轨（LRT）、快速公交线路（BRT）等新的公共交通方式迅速发展。但是，总体上讲，我国城市公共交通发展滞后的局面并没有得到根本的改变，在我国城市的交通出行结构中，公交出行比例约为10％～35％，远远低于类似规模的发达国家城市的平均水平（30％～70％左右）。
（二）中心城市交通行政管理体制存在的主要问题
面对经济社会发展的新形势、新要求，中心城市现行的交通行政管理体制还有诸多不适应之处，当前制约中心城市交通运输发展的体制性问题主要有：
1 城市交通管理主体分散，矛盾突出
各种运输方式管理主体不统一。目前，我国不同城市对公路、铁路、民航、管道、城市轨道交通、公共电汽车、出租车等不同运输方式的管理主体分散在不同部门，形成了不同类型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“块块管理模式”和“条块并行模式”等，造成区域分割、部门分割、各自为政、衔接不畅，严重影响了综合运输总体效益的发挥。
2 交通行政管理部门的职能配置不合理，行政效率较低
一是政府职能设置不合理、职能界定不清晰。目前，中心城市交通行政主管部门一方面承担了过多的建设、经营管理等具体事务，行使了很多本应由行业协会或社会自行管理的职责，而另一方面，市场监管和公共服务等重要的政府职能则未能有效行使。此外，交通行政主管部门和专业管理机构之间职能分配不明确，职能界定不清晰，影响了交通主管部门的宏观决策等职能的发挥。
二是管理层次过多，行政效率较低。许多中心城市的交通行政管理体制仍属计划经济体制模式的延续，管理部门众多，分工过细，机构重复，导致效率低下，人浮于事，以及人、财、物等资源的浪费，并在一定程度上割裂了交通行政管理体系各组成部分之间的内在联系。
3 交通与相关部门的沟通协调机制不健全
多数中心城市的城市规划、交通基础设施建设和维护、客货运输、道路交通管理等职能分属建设、公安、交通、规划等不同政府部门，相互之间协调不足。突出表现在以下方面：
一是交通规划不协调。由于缺乏有效的协调机制，各类规划很难衔接。如，重庆市轨道交通站场与公共汽车站场之间的连接性很差，群众换乘很不方便。
二是交通建设不协调。主要体现在交通部门负责的公路与建设部门负责的城市道路和轨道交通建设之间由于技术标准不同矛盾突出，经常出现功能脱节现象，不能形成高效畅通的道路体系。随着城市化进程的加快，城市建成区不断向外扩张，造成同一路段多头管理，标准不一，衔接不畅等问题。另外，铁路与城市内部交通网络不衔接的现象也普遍存在。
三是运输管理不协调。体现在交通部门的客运班线管理与建设部门（有的地方是市政或城管部门）负责的城市公交，以及与公安交管部门的交通秩序、停车管理和安全管理之间的矛盾，严重影响了公交系统运营效率的提升。
4 监督机制不健全
一是交通系统内部的监管机制不完善。主要表现在交通管理部门既是政策的执行者，又是政策执行效果的监督者，无法保证其自身的执法公正，监督不透明，行政管理的公平性无法保证。
二是缺乏对公交企业服务质量的监管机制。目前，我国还没有建立起对公交企业运营服务质量的考核机制和评价标准，政府对公交企业的监管不力，公众参与的程度也很低，公交服务质量难以保证。
三是出租车的市场监管不到位，市场经营混乱。目前，中心城市的“黑车”呈现加速蔓延趋势，出租车的挂靠行为较为普遍且长期存在，出租车市场秩序很不规范，造成经营者利益无法保障，供求关系脱节、群众出行不便，影响了出租车行业的稳定。
5 行业发展相关的政策、法规、标准不完善
（1）城市公交发展的法律法规不完善，行业发展缺乏制度保障
目前，我国还没有建立起保障公交优先发展的统一的法律法规体系，公交行业的发展政策很不稳定，政策的随意性较强，造成城市公交在用地、资金、路权和运营补贴等方面的需求无法落实，公交优先战略难以落到实处。公交投入严重不足，公交车辆更新和场站建设受到严重影响。
（2）城市公交发展的行业标准不健全
一是尚未建立政府对公交补贴的核定标准。政府对公交企业的补贴范围不能清晰地界定，补贴额度经常靠领导之间协商解决，一些非经营性的亏损项目没有被纳入补贴范围（例如：公交冷线、通乡、通村公交线路、政府强制要求的车辆更新、特殊群体的票价优惠等），导致企业负担过重，生存压力十分严峻。
二是缺乏科学合理的公交定价机制和标准。不同公交方式之间票制比价不科学，缺乏系统化的定价机制，不利于乘客在不同运输方式之间的一体化换乘，影响了城市公交系统总体效益的发挥。
（3）城市公交与道路客运发展政策不统一，矛盾突出
城市公交和道路客运经营者在市场准入、从业资格、车辆技术条件、经营范围、经营行为要求等方面各不相同，享受国家优惠政策、承担赋税也不同。导致城市公交和道路客运资源不能共享，经营矛盾突出。
（4）道路货运发展的政策和标准有待完善
一是货运行业政策不适应行业的发展需要。早期的政策偏重于扭转供不应求的紧缺状况，而忽略了产业的长远发展规划，低准入条件和供给短缺下的高利润吸引了大批的运输业主投身于道路货运产业，造成道路货物运输行业“散、弱、小”现象严重，行业基础十分薄弱。
二是相关部门的标准规定不统一，矛盾较多。交通系统和公安系统对货运车辆超限的认定标准和口径不一致，同时，各地对货运车辆的吨位核定与规费征收标准不一致，影响了行业的规范、统一管理。另外，各地对货运车辆进入城市中心区的时间和载货状况等限制标准不一致，限制了货物运输的一体化组织管理。
目前中心城市交通行政管理体制还不能很好的适应经济社会发展的需要，面对中央深化行政管理体制改革的新形势和中心城市经济社会发展的新要求，中心城市需要进一步加快改革步伐，不断理顺交通管理体制与运行机制，为交通运输的科学发展提供体制保障。
（三）国际城市交通行政管理体制经验
国外城市交通行政管理的典型经验主要有：实现了交通管理综合化、规划决策科学化、职责分工明确化、管理职能法制化、调节手段市场化、监督机制完善化，保障了机构设置的规范化和权责一致，以及交通规划的衔接和协调，同时，市场配置资源的基础性作用得到充分发挥，政府决策实现了公开化与民主化，政府行政行为相对规范和高效。
2000年，为了适应城市交通发展的需要，伦敦成立了大伦敦交通局，全面负责城市交通运输的管理，实施全市交通发展战略，机构设置见图4：
图4 伦敦市交通管理组织结构图（略）
新加坡陆上交通管理机构为陆路交通管理局，全权负责综合管理所有陆路交通事务，业务范围包括私人与公共交通、公路与地铁系统等，职责范围包括制定政策、规划、实施建设和维修养护管理等。其中公共交通理事会（PTC）负责对全市公交运营和服务质量监督，定期审核公交公司服务，确保运营商能遵守服务标准，对不符合服务标准的公司，PTC有权进行处罚，机构设置见图5：
图5 新加坡陆路交通管理组织结构图（略）
三、中心城市交通行政管理体制改革的总体思路
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，以中央关于深化行政管理体制改革的精神为指导，按照建设服务型、法制型、责任型、廉洁型政府和发展现代交通运输业的要求，根据中心城市经济社会发展和区域一体化、城乡一体化的趋势，以构建综合交通运输体系为目标，转变政府职能，理顺权责关系，优化组织结构，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效能，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的综合交通行政管理体制，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。
（二）基本原则
一是坚持政府主导，加快改革。在中心城市政府的统一领导下，结合中心城市经济社会发展和交通行业发展的实际需要，抓住新一轮国家和地方行政管理体制改革的机遇，制定科学的改革方案，加快推进城市交通行政管理体制改革。
二是坚持精简高效，权责一致。把不该由政府管理的事项转移出去，把应该由政府管理的事项切实管好，精简机构设置，简化办事程序，减少管理层次，优化人员结构，提高行政效率；确保执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究，实现权力和责任的统一。
三是坚持探索创新，稳步推进。继续发挥中心城市在改革与发展中的先导、示范作用，不断改革创新，同时处理好改革发展稳定的关系，扎实有序推进，建立和完善适合中心城市发展需要的交通行政管理体制和机制。
（三）改革目标
深化中心城市交通行政管理体制改革的总体目标是：每个中心城市建立起比较完善的综合交通行政管理体制与机制，基本满足城乡居民便捷、高效、安全、普惠的交通需求。通过理顺管理体制，完善运行机制，实现“四个根本转变”。
理顺管理体制。紧紧围绕转变政府职能这一核心，规范机构设置，理顺职责关系，建立体系完整、机构精干、运转协调、行为规范、公正透明的现代综合交通行政管理体制。
完善运行机制。全面有效的履行政府职能，明确和强化责任，形成权责一致、分工合理、决策科学、管理顺畅、监督有力的交通行政管理运行机制。
实现四个根本转变。实现政府管理职能向创造良好发展环境、适应市场经济发展要求、提供优质交通运输服务的根本转变；实现机构设置及人员编制向科学化、规范化、法制化、精干化的根本转变；实现行政运行机制和管理方式向规范有序、便民高效的根本转变；实现交通管理从分散向集中、从分割向整合、从城乡二元化向城乡一体化的根本转变。
四、中心城市交通行政管理体制改革的推荐模式
根据中央关于行政管理体制改革中，机构设置要坚持一件事情原则上由一个部门负责、简化办事程序、减少管理层次、优化人员结构、提高行政效率的精神，建议每个中心城市整合成立一个综合的交通行政管理机构，全面履行市域内的交通运输管理职能，统筹城乡综合运输体系的构建和协调发展。
（一）主管范围
根据法律、法规和中央深化行政管理体制改革的精神，结合中心城市交通管理的实际情况，中心城市交通行政主管部门的主管范围应当确定为中央和省级交通主管部门事权以外的下列事项：
1 公路和城市道路管理。具体包括公路和城市道路的规划、建设、养护、路政管理、规费征收和收费道路的管理。
2 城市交通和道路运输管理。具体包括城市公交（含城市渡口）、出租车经营、轨道交通和车辆停放、交通影响评价等的管理；道路客货运和道路客货运相关业务（机动车维修、机动车驾驶员培训和站场）管理；非机动车运输经营管理；道路交通安全的统一协调。
3 水路交通管理：具体包括航道的规划、建设、养护、保护的管理；港口的规划、建设、养护、经营、安全生产监督的管理；水上客货运和水上客货运相关业务管理；水上交通安全管理。
4 航空、铁路、邮政、物流管理。具体包括国务院和省级人民政府已经确定的中心城市人民政府负责的航空、铁路、邮政、物流的基础设施建设以及运营管理职责；中心城市人民政府确定的物流管理职责。
（二）职能定位
根据职能转变的要求，结合中心城市交通管理的实际情况，中心城市交通行政主管部门的职能应主要包括：
1 宏观决策：具体包括中心城市交通发展的战略和规划的制订与调整；地方交通法规、规章和政策的起草或者制订；交通地方标准的起草或者制订。
2 公共服务：具体包括中心城市交通的公共交通基础设施、公共运输服务产品、公共信息、公共安全的供给和管理；交通应急和交通战备的保障。
3 市场监管：具体包括交通建设和交通运输市场准入，交通建设和交通运输市场行为的监督检查。
4 综合协调：具体包括各种交通运输方式的综合协调和可持续发展；交通运输财政、融资和票制票价的协调和管理；交通安全以及交通环保的协调；交通建设和运输企业国有资产管理的协调；突出交通事件应急处理的协调。
对现有交通事业单位，要按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开和管办分离的原则分类进行改革。经法律法规授权具有公共管理职能、执行具体行政行为的事业单位，包括专门从事交通行政执法、监督检查等行政职能的事业单位，应逐步转为行政机构，由财政保障其行政经费。
同时，中心城市交通行政主管部门要发挥行业协会、社会公众和中介组织的作用，充分发挥交通相关行业协会和中介组织在行业服务、行业自律、维护市场秩序等方面的作用。应当建立交通发展重大事项的专业研究论证、专家咨询和公众参与的制度。
（三）机构设置
根据探索实行“大部门体制”，转变政府职能，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调和综合执法改革的要求，建议中心城市交通行政管理体制的机构设置模式为：
1 组建“大部门体制”的交通行政主管部门
建立职能有机统一的“大部门体制”的交通行政主管部门，统一对公路和城市道路、道路运输和城市交通、水路交通、航空、铁路、邮政、物流进行管理，主要负责宏观决策、市场监管、公共服务和综合协调职能。
2 组建专业化的交通管理机构
建立专业化的交通管理机构，主要负责决策、综合协调、监督之外的执行职能，具体包括；公共运输管理机构、基础设施管理机构、港航管理机构、建设质量与安全监督管理机构、综合执法机构等五个执行机构。
（1）公共运输管理机构：负责城市公共汽电车（含城市渡口）、轨道交通、出租车经营、车辆停放和交通影响评价等的管理；非机动车运输的经营管理；道路客货运及其相关辅助业务（机动车维修、机动车驾驶员培训和站场）管理。
（2）基础设施管理机构。负责交通基础设施的建设、养护、管理，路政、规费征收等职能。对于城市道路和轨道的建设管理职能，由中心城市政府根据具体情况自行决定。
（3）港航管理机构：对于有大型港口的中心城市，设立港航管理机构，负责航道的建设法人、养护、保护的管理；港口建设法人、养护、经营、安全生产监督管理；水上客货运和水上客货运相关辅助业务管理；水上交通安全管理。
（4）建设质量与安全监督管理机构：负责交通建设市场监督管理、交通工程安全生产监督管理、建设质量监督、交通工程造价管理等职能。
（5）交通综合执法机构：负责公路和城市道路路政管理、陆路运输管理、水路交通管理中的行政处罚、行政执法、行政强制等执法职能。
3 组建非常设的监督组织
交通运输主管部门应当设立各类专家组成的咨询委员会、社会各界参加的行风评议和执法评议委员会等非常设的监督组织，定期对本市的交通管理和服务质量进行咨询和评议。非常设的监督组织负责社会监督和咨询职能，保障决策的民主性和科学性。
中心城市交通行政管理体制的组织结构见图6。
图6 中心城市交通管理组织结构图（略）
五、重点处理好三个方面的关系
中心城市交通行政管理体制改革过程中，应当理顺中心城市交通行政管理部门与省一级交通行政主管部门、其他同级行政管理部门以及中心城市交通行政管理部门内部的关系。
（一）妥善处理与省级交通行政管理部门的关系
对于直辖市以外的中心城市，省级交通行政主管部门要充分发挥中心城市交通行政主管部门在本地区交通运输管理中的重要作用，根据建设综合运输体系的需要，在规划计划、投资建设、行政审批、政策支持等方面向中心城市适当倾斜，赋予中心城市政府在区域统筹、社会管理、市场监管等方面更多的自主权。省级交通行政管理部门重点应通过科学完善的行业规划、行业政策和标准规范等形式，加强对中心城市交通运输发展的行业指导。
（二）妥善处理与同级其他政府行政管理部门的关系。
中心城市交通行政管理部门应根据城市政府的职能分配，积极做好与同级政府发展和改革、财政、规划等相关部门的沟通与协调，为构建和发展综合运输体系创造条件。认真执行中央“一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任”的精神，健全部门间协调配合机制。中心城市交通行政管理部门要主动加强与相关规划部门的沟通协调，共同做好城市道路和轨道的规划工作；对于城市道路和轨道的建设管理职能，由中心城市政府根据具体情况自行决定。
（三）妥善处理中心城市交通系统内部的关系。
以大部门制改革为契机，将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构从交通行政管理部门分离出来，作为执行机构；使交通行政管理部门本身主要负责政策制定等宏观决策职能，执行机构和相关事业单位专门负责法律法规、政策标准的执行。积极听取社会公众及中介组织的意见及建议，建立广泛的交通管理交流平台，理顺决策部门、执行部门、监督部门及社会中介组织之间的关系。
进一步推进交通综合行政执法改革，充分整合现有的交通执法主体，剥离各专业管理机构的交通行政监督处罚权，将交通行政处罚权、行政强制措施权和行政监督检查权交由新设立的交通综合执法机构统一行使。积极推进交通综合行政执法改革工作，探索交通综合行政执法的有效途径，将综合交通行政执法改革作为中心城市交通行政管理体制改革的突破口。
六、保障措施
一是提高思想认识，扎实稳步推进。中心城市交通行政管理体制改革是地方政府机构改革的重要组成部分，改革的意义非常重大，任务十分艰巨，中心城市交通行政管理部门要提高对体制改革重要性的认识，要强化服务意识、大局观念和主动精神，科学谋划、精心组织、周密部署，稳步推进各项改革工作。
二是加强组织领导，科学制定方案。各中心城市交通管理部门要在所在城市人民政府的领导下，紧密结合当地实际，科学分析和论证交通行政管理体制改革的目标、模式和步骤，制订具体的实施方案。
三是完善配套措施，确保顺利实施。各中心城市要参照国内外经验，加快交通发展的法规和制度建设，抓紧推进交通投融资体制、公共交通管理体制和运营机制、事业单位分类改革、道路养护管理体制、道路运输市场价格制度等配套改革，为交通行政管理体制改革创造条件。要按照实行专业化管理的要求，加强交通行业的人力资源管理和公务员队伍建设，创新人才选拔机制，为顺利实施中心城市交通行政管理体制改革提供人才保障。
四是抓住改革机遇，加快改革步伐。各中心城市要抓住当前改革的有利时机，积极推进交通行政管理体制改革步伐。条件比较成熟的中心城市，应积极探索实行更宽泛的大部门体制，为整体推进全国交通行政管理体制改革积累经验。要认真研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，加强思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好的改革氛围，确保改革顺利进行。