中国人民银行关于印发《中国人民银行分支机构内部控制指引》的通知

中国人民银行关于印发《中国人民银行分支机构内部控制指引》的通知
（2006年4月10日 银发[2006]111号）
人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会首府城市中心支行，副省级城市中心支行：
现将《中国人民银行分支机构内部控制指引》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中存在的问题，请及时向总行反馈。
附件
中国人民银行分支机构内部控制指引
第一章 总则
第一条 为了健全中国人民银行内部控制机制，加强和改进内部管理，更好地履行中央银行职责，根据《中华人民共和国中国人民银行法》等有关法律、法规，制定本指引。
第二条 本指引所称内部控制是指中国人民银行上海总部、各分支行（以下简称分支机构）通过制定和执行一系列具体的制度、程序和方法，对相关风险进行识别、分析和应对的机制及动态过程，包括内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控五个要素。
第三条 本指引适用于中国人民银行分文机构。
第四条 分支机构内部控制的目标：
（一）保障本单位依法、正确、有效履行职责；
（二）保障各项工作规范、有序、高效运作；
（三）保障各类资源有效利用和各项资产安全完整；
（四）保障各类业务和管理信息真实可靠。
第五条 分支机构内部控制应遵循以下原则：
（一）有效性原则：内部控制应准确识别和积极防御风险，促进业务运行和管理活动正常规范，防止资产和声誉的损失，保持履行职责的公正性，增进社会公共利益。
（二）全面性原则：内部控制应覆盖各层级、各部门、各岗位的各个方面，完整贯穿业务运行或管理活动的各个环节，并由全体人员参与，任何决策或操作均应当有案可查。
（三）及时性原则：内部控制应优先定位于业务运行或管理活动的首位，坚持“内部控制先行”，从源头控制风险，并根据各方面情况的发展变化及时修订。
（四）合理性原则：内部控制应与人民银行的管理要求和业务特点相适应，在综合考虑风险损失和机构自身条件的前提下，以合理的成本、恰当的措施和方法施行。
第六条 分支机构应按以下要求，落实有关内部控制责任：
（一）分支机构负责人对本单位的内部控制负总责，对内部控制缺失和执行不到位负领导责任；
（二）分支机构其他行政领导对所分管领域的内部控制负责，对内部控制缺失和执行不到位负主管责任；
（三）部门负责人对本部门的内部控制负责，对具体控制措施不力、监督执行不力负直接责任；
（四）具体经办人员对本岗位的内部控制负责，对违章操作等自身原因导致的内部控制失效负直接责任。
第七条 本指引是对分支机构内部控制提出的框架性意见和方向性指导，分支机构在业务运行和管理活动的过程中，应以本指引为依据实施内部控制。
分支机构应根据本指引，结合本单位实际情况，落实内部控制责任，制定内部控制实施方案，建立健全各项内部控制制度和程序，采取有效的内部控制措施，并确保各项制度、程序和措施的全面贯彻落实。第二章 内部控制环境
第八条 内部控制环境是内部控制的前提和基础，具体包括道德风尚、行为规范、激励机制、纪律约束等方面。
第九条 分支机构应树立良好的道德风尚，创造积极向上的行风行貌，提高员工对内部控制的认知程度和参与意识。
（一）良好的道德风尚是指正确的世界观、人生观和价值观，遵纪守法的自觉性、遵守社会公德和职业道德的模范性、履行职责的忠诚性和敬业奉献的工作态度等。
（二）分支机构领导应充分认识自身对内部控制所承担的责仕，并起表率作用，以身作则，重视并自觉维护内部控制的权威性。
（三）分支机构应通过宣传、教育和培训等途径在全体员工中树立良好的道德风尚，同时，表扬先进，批评、纠正直至惩戒不当行为。
第十条 分支机构应建立正当行为规范，制约员工的行为，明确员工贯彻执行内部控制的具体要求。
（一）行为规范应以员工守则等形式进行明确，规定员工行为的基本准则和具体规范，以及正当行为和非正当行为的标准。
（二）分支机构应通过培训、日常监督和管理等方式建立正当行为规范。
（三）员工守则一经确定，应保持其一贯性、延续性和公平性，全体员工均应遵守。
第十一条 分支机构应健全激励机制，激发本单位有利于内部控制的所有因素，调动员工的积极性、主动性和创造性，促进员工积极参与并推进内部控制。
（一）激励机制包括精神鼓励和物质奖励两个方面，应立足业务运行和管理活动，力求科学、合理、有效、可行。
（二）分支机构应将精神鼓励和物质奖励相结合，注重发挥精神鼓励的积极作用，辅以适当的物质奖励。
（三）激励机制应注意发挥正向激励作用，同时避免诱发员工为实现激励效果而偏离内部控制目标的不良行为。
第十二条 分支机构应严格纪律约束，防范与纠正违规违纪问题，保证员工认真落实内部控制的具体措施。
（一）纪律约束是禁止性行为规范，是对员工行为的最低要求。
（二）纪律应与制度紧密结合，各项制度均应考虑纪律要求，纪律要求应具体体现于各类业务制度、操作规程和管理文件。
（三）对违反纪律的行为应制定明确的惩处措施并严格执行。第三章 风险评估
第十三条 风险评估指识别和分析相关风险并确定应对策略，是选择恰当的控制活动的关键。分支机构应通过科学、有效、可行的风险识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理，将相关风险控制在合理的范围内。
第十四条 分支机构的基本相关风险包括：
（一）法律风险：指因执法不当、贯彻执行政策有偏差、制定细则或办法不正确、人员素质差异、差错、舞弊、管理监督不到位等原因，导致业务或事务违法的可能性。
（二）声誉风险：指因业务或行为违法违规、信息沟通不畅、信息不准确，导致人民银行声誉受到负面影响的可能性。
（三）资产风险：指业务运转或管理行为实施的过程中因差错、舞弊、人员素质差异、信息沟通不畅、管理监督不力或突发事件、不可抗力等原因，导致的资金或各类实物资产遭受损失的可能性。
（四）信息技术风险：指因网络和信息系统技术运用不合理、人员技能不足、运行与管理措施不到位、失效或突发事件、不可抗力等原因，导致业务运行或内部管理受到不利影响的可能性。
（五）效率风险：指业务运转或管理行为实施的过程中因差错、人员素质差异、信息沟通不畅、信息不准确或突发事件、不可抗力等原因，导致的资源浪费或行为低效率的可能性。
（六）操作风险：指因操作人员的业务素质差异、过失等原因，导致业务或事务不合规的可能性。
第十五条 分支机构应基于本指引第十四条所列基本相关风险，结合本单位的实际情况和特点，对所有相关风险进行有效识别和科学界定，建立风险评估框架，正确评估本单位的相关风险。内容包括：
（一）正确识别并界定风险的种类、起因和性质。
（二）正确估计风险发生的概率。
（三）正确预计风险后果及其严重性。
第十六条 分支机构应收集和分析业务运行和管理活动的相关历史资料，以此为参考对本单位的各类风险进行识别和分析，并形成风险分析报告。对于常规业务和管理活动，分支机构应定期进行风险分析。对非常规性业务和管理活动及突发性事件，分支机构应及时进行风险分析。
第十七条 分支机构进行风险分析时应充分考虑外部和内部因素，可采用定性或定量的方法进行风险分析，将风险区分为高、中、低等不同的风险等级。
第十八条 分支机构应根据风险分析结果确定风险应对策略，明确具体的应对措施，制定风险应对方案。风险应对策略主要包括：
（一）在业务运行和管理活动中通过适当的方式方法或措施避免风险的发生。
（二）采取适当的措施和方法将风险概率降到最小、风险程度降到最低。
（三）采取保险等方式将风险转移给专门的机构或部门。
（四）对于可接受的风险，应密切关注其发展变化情况并及时向上级行报告。
第十九条 分支机构风险应对策略的选择应考虑以下因素：
（一）应适合本单位的实际情况；
（二）应符合内部控制的合理性原则；
（三）风险应对策略实施后的剩余风险水平在合理的范围之内；
（四）充分考虑风险应对策略实施可能产生的新的风险，并有相关提示及处理措施，使之可控或可接受。
第二十条 分支机构应对实施风险应对策略后所有的剩余风险进行持续监控，定期形成剩余风险监控报告，并及时纠正风险管理的薄弱环节。
第二十一条 分支机构风险评估过程应形成和保存必要的文件和记录。主要包括：
（一）风险事件识别和分析的有关文件和记录，如风险分析报告。
（二）风险对策的形成和执行效果监测的有关文件和记录，如风险应对方案和剩余风险监测报告。
（三）与风险管理有关的其他文件和记录，如研究风险事件、研究讨论有关风险评估报告、决定风险应对方案的会议记录等资料。第四章 内部控制活动
第二十二条 内部控制活动是根据内部控制的目标，按照内部控制的原则要求，基于风险评估，进行的科学、合理、有效的控制活动，是内部控制的重要组成部分。通过内部控制活动，落实内部控制的目标和要求。
第二十三条 制度规程方面。
（一）分支机构应对所有的业务运行和管理活动制定完整可行的规章制度，对办理或决定程序规定明确的操作规程，确保业务运行和管理活动高效、合规。
（二）制度规程既要体现业务运行和管理活动的特点、目标、要求、处理程序等内容，又要体现其风险和关键的控制环节，分支机构可结合岗位设置和人员配备，通过流程图的方式辅助说明制度规程的具体要求。
（三）制度规程的制定应充分考虑层级、业务量、自然条件和物质条件等因素的差异对业务运行和管理活动的影响，应适应分支机构的实际情况。
（四）分支机构应及时贯彻传达新的制度规程的精神和要求，通过培训等多种途径，确保员工准确掌握并认真执行制度规程，并通过定期和不定期的检查，纠正在执行中的偏差和失误，将风险程度降到最低。
（五）分支机构应根据上级行的要求等各方面情况的变化，定期或不定期评估本单位制度规程的适用性，及时进行修订。
第二十四条 岗位设置方面。
（一）分支机构应根据业务运行和管理活动的特点和操作环节的需要，合理进行岗位设置和职责划分，明确其职能、权责、在操作流程中的作用和地位以及各岗位之间的报告或沟通关系。
（二）分支机构在职责分工中应坚持岗位分离与制约的原则，深入分析岗位职责和正确界定不相容职责，遵守有关岗位回避的要求。
（三）分支机构应确保每一名员工了解自己的岗位，明确自身的职责，确保每一名员工能够识别可能影响其客观判断和公正履行职责的潜在利益冲突，并主动提出声明。
（四）分支机构应就定期进行岗位轮换的范围作出明文规定，在不影响正常业务运行和管理活动的前提下按期执行，对于确实无法轮换的，应结合强制休假与突击检查措施进行控制。
（五）分支机构进行岗位轮换时，应加强业务交换，履行交接手续，留存交接记录，并由上级领导监交。
第二十五条 权限管理方面。
（一）分支机构应对不同层级的岗位所具备的业务审批权或事务决定权通过书面形式进行划分，权限划分应通过具体的事项或金额标准等作出明确界定，同时规定权限的时效。
（二）涉及集体决策的，分支机构应明确集体决策的适用范围、参与者的资格及议事程序或决定过程等，并保留反映集体决策过程及结果的相关原始记录。
（三）有必要进行授权的，分支机构应由授权人与受权人签署书面授权书，授权书应包括授权的原因、事项、期限等内容，并交由上级管理者或主管部门备案。
（四）授权活动并不减少授权人的责任和义务，授权人在授权后，应通过合理有效的措施确保受权人按照授权书的要求正确恰当地行使权力。
第二十六条 计划管理和督办方面。
（一）分支机构应根据工作目标，按时制定有关业务发展的长期规划和工作安排及财务收支的年度计划。
（二）分支机构应通过分解工作任务、实施项目管理等方式将计划的内容分解到每个部门和岗位。
（三）分支机构在执行计划时应保持实际进度与计划的相对一致，因客观情况变化导致计划无法执行时，应对计划进行适当调整，并报上级行批准。
（四）分支机构应定期对计划执行情况进行分析，及时总结工作成效，纠正出现的偏差，以确保工作目标的实现。
（五）分支机构在处理重大的、非日常的事务时，应明确相关的数量、质量和时间要求等内容，并明确督办责任和要求。
第二十七条 会计控制方面。
（一）分支机构应按照会计财务规章制度的规定进行会计核算和账务处理，建立并严格执行账务核对制度，妥善保管会计档案，确保凭证、账表等各种会计资料的真实、完整。
（二）分支机构应建立事前审查、事中控制和事后监督相结合的会计控制程序，落实各个环节的管理责任，防止重大会计差错和舞弊案件的发生。
（三）分支机构应在日常会计核算和账务处理的基础上，按规定及时提供反映自身及辖内汇总的资金活动和财务状况的会计财务报告等资料。
（四）分支机构应明确会计印章、编押机（编押方案）、密押卡、密码、重要空白凭证、有价单证和会计档案保管和使用应遵循的程序，并采取相应措施确保这些程序的有效遵循。
第二十八条 财务和基建控制方面。
（一）分支机构应按照财务预算有关法规、规章的要求，认真编制并严格执行财务预算，正确使用会计科目，杜绝预提、虚列现象的发生。
（二）分支机构应制订财务开支审批程序，并严格执行，防止铺张浪费，提高预算资金使用效率。
（三）分支机构应加强对本单位和所辖机构基建项目管理，杜绝擅自立项、超面积、超投资和超标准等行为。
（四）分支机构应严格基建财务管理，认真执行有关基建项目招投标规定，提高基建资金使用效率，落实基建工作中的廉政措施。
（五）分支机构应建立完善的财务和基建监督检查制度，对本单位和所辖机构的财务预算执行情况和基建管理情况进行定期或不定期的监督检查。
第二十九条 实物资产管理方面。
（一）对于发行基金、金银、机具、设备、车辆、房屋等实物资产，分支机构应将实物管理与登记的部门或岗位分设，互相监督与制约。
（二）实物资产的购建，分支机构应按有关购建管理的规定执行。
（三）实物资产的存放、保管条件应符合其自身特点，维护和保养应具备人力和财力的保障，在使用期限内注重防火、防盗、防损坏等。
（四）分支机构应定期或不定期对各类实物资产进行清查盘点，并与相关记录进行核对，按规定对清查盘点结果进行登记和适当的处理。
（五）分支机构购建、使用、调拨、日常管理和处置实物资产，应遵循相关规定，履行必要的程序，保存相关的文件资料，并定期或不定期地对上述活动进行监督检查。
第三十条 计算机信息系统控制方面。
（一）分支机构应对计算机信息系统建设实施有效管理，严格按照有关规定开展立项、开发、测试、验收等项目建设各个阶段的工作，系统开发时应考虑监督检查的需要，必要时应预留有关审计接口。
（二）分支机构应对投入运行的计算机信息系统实行有效管理，严格按照有关规定开展系统运行管理和系统维护工作，适当限制和监督对设备、程序和数据的接触，规范系统操作、访问控制和应用变更。
（三）计算机信息系统的运行环境应符合有关技术标准和要求。分支机构应健全计算机信息系统安全功能设置和管理，加强有关数据备份及存储介质的管理，建立并严格执行安全巡检制度，确保系统和各类数据信息的安全。
（四）分支机构应健全科技服务外包管理，加强对服务外包的合同、人员以及服务质量和效率的管理和控制，有效防止可能产生的风险。
第三十一条 法律事务管理方面。
（一）分支机构应集中管理本单位的法律事务，涉及法律效力的文本、业务或决定均应经过充分论证或咨询，确保其合法性。
（二）分支机构可设专人负责法律事务，对确有必要的具体法律事务，也可采用法律事务外包的方式，委托专门的法律中介机构代理。
（三）涉及法律纠纷时，分支机构应积极采取措施依法解决，同时力求人民银行资产与声誉不受损失，或将损失降低到最小程度。
第三十二条 应急预警机制方面。
（一）分支机构对于突发事件或紧急情况，应制定预案，预案应包括对突发事件或紧急情况的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等内容。
（二）分支机构应适时演练预案，能够及时预警并反应，保证不受损失或将损失降到最低程度。
（三）分支机构应根据情况变化或业务发展而及时调整预案，确保有效。第五章 内部控制的信息及其沟通
第三十三条 内部控制的信息及其沟通是内部控制机制正常运转的必要条件，分支机构应确保有关业务运行和管理活动中与内部控制相关的各类信息可靠、及时、可获得，同时保证信息的沟通渠道顺畅。
第三十四条 分支机构内部控制的信息来源包括：
（一）收集、形成、处理的各类资料、数据；
（二）各种研究、分析、论证的结论；
（三）经过决策程序，作出的决定；
（四）来自外部的相关的其他信息。
第三十五条 内部控制信息的有效沟通应适用于本单位内部所有部门和岗位。分支机构应明确信息沟通的范围、方式和时间要求，满足单位和个人有效履行职责的需要，确保信息的沟通持续不间断：
（一）上级行应将内部控制的目标、风险评估的结果、内部控制活动的确定等信息，及时、准确向下级行贯彻传达；
（二）下级行应将内部控制执行中遇到的问题、产生的效果和影响，以及相关的意见和建议，及时向上级行报告；
（三）各平级岗位、部门或机构之间应确保沟通程序明确、沟通方式便捷、沟通高效。
第三十六条 分支机构应根据信息沟通的结果，及时调整内部控制活动。
第三十七条 分支机构应通过适当的方式保证与外部的交流，及时获得可能影响本单位内部控制的各类信息。第六章 对内部控制的监控
第三十八条 对内部控制监控的目的是保证内部控制按预期进行，并根据实际情况的变化而进行合理的调整，为内部控制机制有效运行提供保障。分支机构应通过适时持续监测和专项监督评价等途径及时掌握内部控制状况。
第三十九条 分支机构应将对内部控制的适时持续监测贯穿于日常业务运行和管理活动中，监测的结果及所采取的应对措施均应形成文字记录并妥善保存。
（一）分支机构适时持续监测的重点是纠正内部控制缺失的问题。
（二）分支机构适时持续监测应通过部门领导监督、分管领导监督和上级行监督等途径从不同角度对内部控制状况进行监控。
第四十条 分支机构应根据适时持续监测的结果确定专项监督评价的范围和频率，监督评价的结果应向提出监督评价要求的管理层报告。
（一）专项监督评价的重点是直接关注特定时期、一定范围（一个或几个部门、岗位或某个业务流程）的内部控制的有效性。
（二）实施专项监督评价的部门包括内部审计、行政监察及其他综合管理部门。
（三）有关部门应按职责分工，制定专项监督评价办法并组织实施。
第四十一条 分支机构应建立对监控结果的整改和处理机制。
（一）对监控所发现的问题迅速进行分析。
（二）对提出的意见和建议作出正确的反应。
（三）对整改过程制定具体措施和相应的时间表。
（四）对监控中所发现的问题的责任人进行处理。第七章 附则
第四十二条 总行各直属企事业单位应参照本指引执行。
第四十三条 本指引由中国人民银行总行负责解释。
第四十四条 本指引自发布之日起施行。