中国人民银行关于贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的意见_全文

中国人民银行关于贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的意见
（2005年1月17日 银发[2005]14号）
中国人民银行各分行、营业管理部，省会（首府）城市中心支行，大连、青岛、宁波、厦门、深圳市中心支行：
2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。为保证《纲要》在人民银行系统得到全面贯彻落实，明确人民银行在未来五年全面推进依法行政的主要任务和具体措施，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）、《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发〔2004〕24号）和《国务院法制办公室关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》（国法〔2004〕19号）的要求和工作部署，现就人民银行贯彻落实《纲要》提出以下实施意见，请认真贯彻执行。在执行中如有问题，请及时向总行反映。
一、从立党为公、执政为民、全面推进社会主义政治文明建设的高度，充分认识《纲要》的重要意义
《纲要》是建设法治政府的纲领性文件。《纲要》明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想，就是要始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，创新行政管理方式，促进社会主义物质文明、精神文明和政治文明的协调发展。
《纲要》明确了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的具体目标、基本原则、基本要求、主要任务和措施，是未来十年我国全面实施依法行政的行动纲领。《纲要》对依法行政这一立足当前、关乎长远的全局性和系统性工程，进行了精心规划，做出了全面部署，为政府各部门依法行政提供了行动指南和行动纲领，《纲要》将依法行政方略转化为现阶段切实可行的具体措施，为未来一段时期确定了合理、可预期的目标，从而为全面推进依法行政、建设法治政府提供了强大动力。
《纲要》是人民银行全面推进依法行政的行动指南。人民银行各级行要从全面履行中央银行职责、完善各项制度、提高行政效率、严格依法行政的角度深刻认识贯彻落实《纲要》的重大意义。要明确全面推进人民银行依法行政不是一项具体的业务工作，而是涉及人民银行工作方方面面的全局性工作。要切实把《纲要》精神和要求贯彻落实到履行中央银行职责的各个环节中，把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一段时期人民银行工作的一项主要任务切实抓紧抓好，把《纲要》和本实施意见提出的各项任务落到实处，全面推进人民银行依法行政工作。
二、结合《中华人民共和国中国人民银行法》赋予人民银行的法定职能，明确未来五年全面推进依法行政的奋斗目标
根据我国金融体制改革发展的新形势和《纲要》建设法治政府的要求，结合《中华人民共和国中国人民银行法》赋予的法定职能，人民银行在今后五年全面推进依法行政过程中，要基本实现以下奋斗目标：
（一）制定和执行货币政策、维护金融稳定、实施金融监管、提供金融服务的各项职能得到全面有效履行。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的中央银行行政管理体制进一步完善。
（二）各项行政决策纳入科学化、民主化、规范化的轨道。推进政务信息公开，保证社会公众的知情权，实现信息公开的规范化。建立完善人民银行全国统一的电子政务信息平台。
（三）中央银行法律制度进一步完善。金融立法适应改革需要，符合经济规律。拟定的金融法律法规，制定的规章、规范性文件质量明显提高。
（四）建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。行政执法主体及其执法行为规范，行政执法水平进一步提高，执法责任制有效落实，能够有效防范违法行政行为的发生。
（五）行政监督制度进一步完善，监督机制落实到位，监督力度明显加大，监督效能提高。
（六）建立健全防范和化解系统性金融风险应对机制和处置突发事件应急机制，中央银行防范和化解系统性金融风险的能力明显增强。
（七）人民银行各级领导干部和工作人员的法律意识和法治观念明显增强，依法行政的能力明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围进一步形成。人民银行系统独立的法律事务机构逐步健全，金融法制工作队伍的政治素质、业务素质明显提高。
（八）树立以人为本和为民服务意识，强化金融服务职能，完善基础设施建设，简化金融服务程序，降低金融服务成本，积极引入市场运行机制，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代金融服务体制。
三、突出重点，明确分工，建立健全人民银行依法行政各项配套制度和机制
（一）深化行政管理体制改革，创新行政管理方式，提高行政管理效能
1.深化人民银行系统行政管理体制的改革。以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制为目标，科学界定人民银行各职能部门和分支机构的职责权限，按照精简、统一与效能原则逐步规范机构设置与人员配备；实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决的职能和机构与行政监督的职能和机构适度分离，实现职责、机构与编制的规范化；强化内部分工协作和监督制约，确保职责履行与责任挂钩、与利益脱钩，稳步提高行政管理效能。
此项工作由人事司会同有关司局组织落实。
2.更新行政管理观念，创新行政管理方式。依法履行市场监管职能，改进管理机制和管理方式，防止管理越位、缺位和错位，充分发挥市场主体、市场竞争机制、行业组织或中介组织的作用，保证管理的公正性和有效性，促进形成全国统一、规范有序、公平竞争的金融市场体系。更新管理理念，逐步推行兼顾事前管理和事后管理、静态管理和动态管理、直接管理和间接管理的新的管理方式，重视发挥行政规划、行政指导和行政合同在管理中的作用，积极创造条件吸引行政管理相对人参与管理，探索协商、选择、间接的管理机制，降低管理成本，提高工作效率。
此项工作由研究局会同有关司局组织落实。
3.大力推进金融电子化、信息化建设，打造金融信息共享平台，推行电子政务。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
（二）完善行政决策制度，提高人民银行依法行政的决策水平
1.严格确立“谁决策、谁负责”原则，建立健全决策责任追究制度。各项行政决策须有明确的文字记录，个人决策，由个人负责；集体决策，由集体负责。对于决策错误或者失误要建立相应的责任追究制度，要实现决策权和决策责任的有机统一，避免有人决策，无人负责现象。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
2.完善一般行政决策的程序制度。对有关行政管理事项作出行政决策前，人民银行各级行相关职能部门应当进行深入细致的调查研究和论证，广泛征求专家和社会各界人士的意见，并在此基础上提出建议，报领导决策。人民银行下级行认为拟作出的有关行政决策可能在本辖区或全国范围内产生重大影响的，应当根据事实和法律，对作出决策的利弊和可能产生的后果进行分析、论证，并提出建议，报送上级行决策。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
3.建立健全重大行政决策的合法性论证制度。人民银行各级行重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证，法律事务部门要做好法律顾问工作，要对重大行政决策权限是否有法律授权，决策程序是否依法进行、决策依据是否合法进行论证，防止违法决策。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
4.建立健全决策跟踪反馈制度。要对行政决策的社会效果进行跟踪，完善信息搜集、上报制度，及时向决策领导反映社会对行政决策的评价，以利于根据形势的变化适时对决策作出调整。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
（三）加强中央银行法律制度建设，提高人民银行的立法质量
1.紧紧围绕人民银行法定职能，加强中央银行法律制度建设，确保人民银行各种行政行为有法律规则作保障。要将履行中央银行职责需要与促进整个社会经济持续、健康、协调发展的需要结合起来统筹考虑，正确处理好立法与改革的关系，做到立法进程与改革进程相适应。
要根据《中华人民共和国中国人民银行法》赋予人民银行的法定职责，制定未来五年左右时间的立法计划，并积极推动立法计划的实现。一是加快反洗钱法律法规制度建设，包括促成《反洗钱法》尽快出台、修改《现金管理条例》使之成为反洗钱的制度平台等；二是逐步建立健全维护金融稳定、防范和化解金融风险的法律法规制度，包括存款保险制度、金融机构破产清算制度、金融稳定协调机制等；三是适应行政许可法施行的需要，提升与人民银行行政许可项目有关规章制度的法律层次，进一步明确相关行政许可项目实施的条件、程序及时限等；四是适应人民银行职能调整、规范行政管理职能的需要，做好《银行卡条例》、《征信管理条例》等法规的起草以及《金银管理条例》的修改工作。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
2.建立健全科学、民主的工作方法和机制，进一步提高人民银行的立法质量。要严格按照法定权限和程序建章立制，坚持以人为本，坚持立法工作的改革创新，颁布的规章和规范性文件内容要具体、明确，具有可操作性，内在逻辑严密，语言规范准确。要积极探索建立提高立法质量的方式方法。一是实行专家咨询论证制度。充分借助专家的力量，实行立法工作者、执法工作者和专家学者三结合，提高立法质量。二是建立立法成本效益分析制度。对规章和规范性文件的制定进行科学的成本效益预测，保证所制定的规章和规范性文件以最为经济和最为有效的方式回应社会经济发展的要求。三是完善立法审查制度的工作方法和程序。从立法计划的提出、起草过程的调查、研究、论证到提交审议的各个环节，都应当有法律事务部门参与把关。四是对可能涉及其他金融监管部门的规章和规范性文件草案，应当做好同其他金融监管部门的沟通和协调工作。五是完善执法检查制度和金融法律、法规和规章执行情况的信息反馈和评估制度。总行作为金融法律、行政法规起草、参与单位和规章的制定机关，应当建立健全执法检查和定期评估制度，组织进行执法检查和评估活动；下级行应于每年年底向上级行报送执法检查报告和评估意见报告。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
3.建立完善规章、规范性文件定期清理制度，以适应社会经济发展需要。要严格依据立法法、行政处罚法、行政许可法等法律规定的行政立法的权限范围，认真做好规章和规范性文件的清理工作。规章应当每三年清理一次，规范性文件应当每两年清理一次。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
（四）理顺人民银行行政执法体制，规范行政执法行为
1.完善人民银行行政执法体制。继续深化人民银行行政执法体制改革，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的人民银行行政执法体制。按照职权法定、权责一致的原则，进一步完善人民银行行政执法工作机制。
此项工作由条法司、监察局会同有关司局组织落实。
2.加快人民银行行政执法程序建设。人民银行各级行及其工作人员要严格按照法定程序行使权力、履行职责，严格规范检查行为，作出的行政决定要符合法律规定，执法的行为要遵守法定程序。要严格依法开展行政许可、行政强制、行政处罚等各项行政执法工作，切实履行告知、听证等义务，推行回避制度，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。实现行政执法的公开、公平、公正、便民、高效、快捷。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
3.建立健全人民银行行政执法人员资格制度。人民银行各级行要按照从严治政的要求，进一步完善人民银行执法证管理制度，逐步推行行政执法人员资格制度，实行任前法律知识考核，杜绝不合格人员上岗执法的现象，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。要加强对执法人员的职业道德教育，进一步强化执法为民的观念；加强行政执法人员的法律业务培训工作，增强依法行政、依法办事的能力，不断提高行政执法人员的素质。要强化对执法人员的管理监督，严格要求，建立定期考核淘汰制度，形成能进能出的良性机制，对考核不合格的，以及有违法乱纪行为的执法人员，要严肃查处，及时清理出执法队伍。
此项工作由人事司会同有关司局组织落实。
4.建立健全人民银行行政执法案卷评查制度。人民银行各级行及其业务部门要建立有关行政许可、行政强制、行政处罚等行政执法的案卷。对金融机构等行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料、执法文书进行立卷归档。法律事务部门应当对本行行政执法案卷进行定期评查。上级行法律事务部门及业务主管部门应当对下级行行政执法案卷进行定期评查。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
5.建立健全人民银行行政执法责任制。人民银行各级行要逐步推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学合理设定执法岗位，规范执法程序，在依法分解行政执法职权的基础上，确定不同业务部门和不同执法岗位的执法责任，实现权力和责任的统一。要逐步建立健全行政执法过错责任追究制，强化行政执法人员的责任意识。人民银行各级行及其执法人员违法或者不当行使职权的，要依法承担法律责任。
此项工作由监察局会同有关司局组织落实。
（五）完善人民银行行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
1.完善对规范性文件的监督机制。要建立健全有关备案审查制度，加强备案审查工作，下级行制定的规范性文件要及时报送上级行备案。对报送备案的规范性文件，上级行相应的业务部门要依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。探索建立公民、法人和其他组织对人民银行规章和规范性文件提出异议的处理机制和办法，及时受理和处理公民、法人和其他组织对人民银行规章和规范性文件提出的异议。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
2.认真贯彻行政复议法，加强人民银行行政复议工作。进一步完善人民银行行政复议程序和工作制度，加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质，做好行政复议工作，通过行政复议及时有效监督下级行严格依法行政、依法办事，保护行政管理相对人的合法权益。探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。完善行政复议责任追究制度，对于违反行政复议法的规定的，要依法追究其法律责任。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
3.建立健全人民银行内部监督检查制度。人民银行各级行要加强对本行行政执法活动的监督检查。要充分发挥法律事务、监察、内审等内部监督职能部门的审查监督作用，加强对执法职能部门执法活动的监督。内部业务部门要积极配合，自觉接受监督检查。对于拒不履行监督检查决定的，要依法追究有关部门和责任人员的法律责任。监察、内审等内部监督职能部门要切实履行职责，依法独立开展内部监督，及时通报情况，形成监督合力。
此项工作由内审司、监察局会同有关司局组织落实。
4.创新层级监督新机制，强化上级行对下级行的监督。上级行要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行具体行政行为的监督。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
5.完善外部监督机制。人民银行各级行在完善内部监督检查制度的同时，还要建立健全外部监督机制，强化社会各界对人民银行依法行政工作的监督。要自觉接受同级人大、政协的监督。探索拓宽金融机构等行政管理相对人对人民银行行政行为实施监督的渠道、方式、程序，完善监督机制，为金融机构等行政管理相对人实施监督创造条件。重视人民群众来信来访，完善群众举报违法违规行为的制度。研究建立对新闻媒体反映的问题进行调查、核实，并依法及时做出处理的工作机制。提高人民银行行政执法工作的透明度，加强对人民银行行政权力的监督制约，确保依法行政。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
6.完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全人民银行行政补偿制度，对人民银行依法变更或撤销行政行为，由此给公民、法人或其它组织造成损失的，要依法给予补偿。
此项工作由条法司会同有关司局组织落实。
（六）建立突发事件应急反应机制，依法防范、化解系统性金融风险
1.建立突发事件应急机制，确保突发事件处置及时、合法。确立人民银行预防、应对突发事件的机构和程序规则，提高处理突发事件能力和效率，使人民银行能够在发生自然灾害、事故灾难及社会安全事件的情况下，仍能有效地履行中央银行的法定职责，确保金融平稳运行。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
2.探索建立科学、客观的系统性金融风险监测、评估、预警指标体系。由金融稳定部门在借鉴国外经验、充分论证国内实际的基础上，分类制定金融风险监测、评估、预警指标体系，赋予其法律效力形式，使其能审慎、严谨、准确地反映出各类金融风险的程度、状态，及时预警，并长效发挥作用。
此项工作由金融稳定局会同有关司局组织落实。
3.建立金融稳定协调机制，积极协调相关金融监管部门加强对金融风险的监督与控制，督促制定金融风险处置预案，明确风险处置中各部门的权利、义务关系；建立快捷的沟通、协调和工作联系制度，实现信息传递的畅通、便捷、及时与快速，提高工作效率；依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，避免因处置风险而实施的行政强制和其他行政措施等行政行为给公民、法人和其他组织的合法权益带来损害。
此项工作由金融稳定局会同有关司局组织落实。
4.研究逐步建立防范、化解系统性金融风险的良性、长效法律机制，从根本上解决因制度性缺陷导致的维护金融稳定的高成本、低效率、负面效应大的弊端。创造条件，尽快建立存款保险制度，运用市场机制和现代金融商业规则，设立金融风险救助储备，合理分散金融风险负担。循序渐进推出出资人风险责任法律制度，引导公众树立金融风险法律意识，依法承担风险。
此项工作由金融稳定局会同有关司局组织落实。
5.重视和加强金融信息安全保障工作，建立金融信息安全应急协调机制，推进金融计算机信息系统灾难备份工作，进一步加强信息安全标准规范制订等基础性工作，强化制度的执行力度，开展信息安全风险评估、检查工作，逐步实施金融业务连续性管理，保障金融计算机信息系统的安全、稳定运行。
此项工作由办公厅会同有关司局组织落实。
上述六类工作涉及人民银行分支行的，主办司局视情况应充分征求分支行意见。
四、加强组织领导，狠抓落实，确保《纲要》的全面贯彻实施
贯彻落实《纲要》工作，是一项全局性和长期性的系统工作，要常抓不懈。人民银行各级行，特别是各级领导干部，要充分认识全面推进依法行政工作的必要性和重要性，采取有效措施，扎实工作，狠抓落实，逐步实现人民银行全面推行依法行政的各项目标。
（一）加强领导，精心组织，保证《纲要》和本实施意见提出的目标任务和措施按计划、分步骤地稳步推进
1.人民银行各级行的行长是本行推进依法行政工作的第一责任人，要切实负起责任，加强对本行推进依法行政工作的组织领导和规划部署。副行长要协助行长，抓好自己分管部门的依法行政工作，要对自己分管部门贯彻落实《纲要》工作负起责任。相关职能部门负责人应当按照本实施意见中提出的要求，负责本部门依法行政工作的组织、督促、落实。
2.人民银行各级行要根据《纲要》精神和本实施意见的要求，结合本行、本辖区的实际情况，对本行依法行政工作进行精心组织、合理部署，突出重点，做到总体有规划、年度有计划，年初有安排、年终有考核。要把推进依法行政工作深入到履行中央银行职责的各个方面，把贯彻落实《纲要》精神作为人民银行整体工作的一部分，做到同考虑、同计划、同落实、同考核，把依法行政工作纳入目标考核体系。
3.人民银行上级行应当加强对下级行依法行政工作的指导，对下级行提出的在贯彻落实《纲要》和依法行政工作中存在的问题和面临的困难要及时研究，认真解决。各级行的具体执法部门要把在依法行政中存在的问题，及时向本行领导和上级行的相关部门反映，力争以最快的速度和最低的成本解决有关问题，提高依法行政工作的效率和质量。
4.各级行应当建立对执行《纲要》和全面推进依法行政工作情况的定期检查制度。各级行应对本行贯彻落实《纲要》和全面推进依法行政工作每半年组织一次检查，上级行对下级行贯彻落实《纲要》和全面推进依法行政工作每年组织不少于一次的检查，检查的内容包括：依法行政各项配套制度和机制建立情况，行政执法检查情况、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政执法监督检查、行政执法责任追究、法制学习、培训和宣传等方面的情况，具体的检查工作由办公厅会同法律事务部门负责组织。
（二）深入开展《纲要》的学习、培训和宣传工作，增强执法人员依法行政观念，不断提高依法行政的能力和水平
加强对《纲要》和法律知识的学习、培训和宣传，是建立高素质的依法行政队伍的必要途径，也是全面推进依法行政工作的重要保证。人民银行各级行要把《纲要》的学习、培训和宣传工作纳入岗位培训年度计划和“四五”普法规划之中，并组织落实。
1.人民银行各级行应当紧紧围绕贯彻落实《纲要》精神和推进依法行政工作，建立经常化、规范化的法律学习培训制度。各级行的行领导应当以身作则，充分利用中心组学习、支部学习，带头学习法律知识，不断提高法律素养。人民银行各级行应当坚持集中学习和自学相结合、法律知识学习和业务知识学习相结合、理论学习与实际运用相结合的原则，通过举办依法行政培训班、法制专题讲座、录像讲座等形式，加强对干部职工的法律素质教育。各级行每年至少组织两次集中法制学习和培训活动，具体工作由各级行的人事部门和法律事务部门负责组织实施；各部门的法律知识学习和培训，由各部门负责人负责，原则上每个季度集中学习一次，既要学习《纲要》所涉及的依法行政法律知识，也要学习与本职工作密切相关的专门法律知识和相关业务规章。通过不断深入的教育和学习，努力建成一支法律素养高、法治观念强，具有较高依法行政能力的队伍。
2.应当采取多种方式做好《纲要》和依法行政专题的宣传工作。各级行原则上每半年组织一次全辖性的法制宣传活动，既可以采取在行内局域网上开设《纲要》和依法行政专题栏目组织大家研究和讨论，也可以在新闻媒体上进行宣传。人民银行上级行应当加强对下级行法制学习、法制培训、法制宣传工作的指导和检查，推动本辖区法制宣传和普法教育活动的深入开展。
（三）逐步健全法律事务工作机构，充分发挥法律事务部门在推进人民银行依法行政工作中的作用
人民银行各级行的法律事务部门是为本级行职能部门和领导提供法律服务的专门机构，是各级行领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。人民银行各级行应当提高加强法律事务工作机构和队伍建设重要性的认识，把加强法律事务工作机构和队伍建设作为推行依法行政的一项基础性工作来抓，建立一支在新形势下履行中央银行职责需要的学习型、研究型、专家型、务实型、开拓型的法律事务工作队伍。根据业务开展情况和各自的实际运转情况，人民银行各省会（首府）城市中心支行应当逐步建立独立的法律事务工作部门，各级行应当积极配合、提供条件，确保人民银行依法行政工作的顺利开展。
法律事务部门要认真履行自己的职能，积极开展《纲要》和推进依法行政的宣传、培训工作，做好协调、沟通、咨询和督促工作，法制工作人员要继续加强政治学习和业务学习，不断提高自己的专业素质，提高理论思维能力和战略思维能力，以适应人民银行全面推进依法行政新形势的需要，切实发挥依法行政过程中的参谋、助手和法律顾问作用。