国家人口计生委关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见

国家人口计生委关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见
（国人口发〔2008〕21号）
各省、自治区、直辖市人口计生委，新疆生产建设兵团人口计生委，委机关各单位，各直属、挂靠单位：
中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号，以下简称中央《决定》）和《人口发展"十一五"和2020年规划》（国办发〔2006〕107号，以下简称《规划》）指出，新时期人口和计划生育工作任重道远，要建立健全统筹解决人口问题的决策与调控机制，制定人口发展评估体系，监控人口发展规划执行情况，进一步完善目标管理责任制。为切实落实中央《决定》和《规划》精神，进一步加强人口和计划生育工作，推动国家人口发展战略的实施，制定本意见。
一、人口和计划生育目标管理责任制是落实计划生育基本国策的重要保证
对人口和计划生育工作要求党政一把手亲自抓、负总责，实行目标管理责任制，落实"一票否决"制度，是党中央、国务院作出的一项重大决策。实践证明，无论在严格控制人口增长阶段，还是在稳定低生育水平的阶段，这项制度是被实践证明了的行之有效的、重要的工作手段和方法，在促进人口再生产类型的转变过程中发挥了重要作用。
人口问题具有宏观性、长期性、复杂性、不可逆性以及与经济社会资源环境相关性强等特点。人口问题是长期制约我国全面协调可持续发展的重大问题。十几亿人口的国情始终是党和政府决策的出发点和落脚点。新世纪以来，我国面临着比20世纪更为复杂的人口形势。今后十几年，我国人口惯性增长的势头依然强劲，20岁-29岁生育旺盛期妇女数量将形成一个小高峰，近1亿独生子女陆续进入生育年龄，每年出生人口大体在1600万人-1700万人。同时，人口老龄化进程加快，出生人口性别比居高不下，出生人口素质亟待提高，流动人口服务管理问题亟需加强。稳定低生育水平仍然是当前和今后一个时期人口和计划生育工作的首要任务。必须坚持计划生育基本国策不动摇，坚持党政一把手亲自抓、负总责不动摇，坚持实行人口和计划生育目标管理责任制。
但应该清醒看到，随着形势的发展和变化，这项制度在各地的实践中出现了一些不容回避的问题：一是有些地方的考核中党政领导、相关部门与人口计生部门的职责不清，责任指标分解缺乏科学性和针对性，责任难以真正落实到位；二是一些地方考核指标要求过高，严重脱离实际情况；三是考核环节、次数过多，基层负担沉重；四是指标体系设计不尽合理，过于繁杂，重点不突出；五是一些地方对考核缺乏有效的监督，造成了一些不良的社会影响。这些问题，影响到人口和计划生育事业的健康和可持续发展，也与构建社会主义和谐社会、建设高效廉洁政府、统筹解决人口问题的要求不相适应，必须加大力度进行改革与创新。
二、改革的指导思想、目标和原则
总的指导思想是，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照科学发展、和谐发展的要求，确保低生育水平稳定和人口中长期均衡发展，走中国特色统筹解决人口问题道路，为全面建设小康社会创造良好的环境。
改革的总体目标是，从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的高度，以提高各级党委、政府对人口问题的自觉重视程度、提高考核的公信力和减轻基层负担为重点，分阶段、分步骤地推进改革和创新，逐步形成以统筹人口自身协调发展、统筹人口与经济社会资源环境协调发展为导向的目标管理责任制体系。
对于考核中出现的一些问题，要随着政府职能转变、人口和计划生育综合改革的不断深入而逐步加以解决。改革的不同阶段也应该有不同的目标。到2010年，基本解决考核次数过多、考核指标过多、考核环节过多的问题，考核评估中存在的弄虚作假现象及考核评估公信力下降的问题得以改善，形成稳定低生育水平、统筹解决人口问题的考核评估指标体系的基本框架。2020年，形成比较完善的统筹解决人口问题的考核评估指标体系和相应的人口发展监测体系，各级党委政府对人口问题的自觉重视程度显著增强。
改革必须遵循以下原则：
（一）以人为本、注重维权。目标管理责任制要以服务对象为中心，有利于维护群众计划生育合法权益，改善干群、党群关系，有利于引导人口有序流动和合理分布，体现人性化管理。
（二）注重导向、明确目标。要充分发挥目标管理责任制的导向作用，抓住主要矛盾，解决重点问题。工作上的一般要求不应作为具体的指标纳入目标考核。
（三）分类指导、突出重点。对于基础较好的地区，要在普及优质服务，考核统筹解决人口问题方面进行试点。对于基础较差的地区，重点做好稳定低生育水平的工作，突出求实导向。不寻求全国和区域内整齐划一的解决办法。
（四）积极稳妥、鼓励创新。既要正视问题，积极推进改革，也不要急于求成。对于当前矛盾突出的问题，要及时认真地寻求解决方法。对于暂时没有条件解决的问题，待条件成熟再解决。鼓励创新，鼓励不同地区探索不同的考核模式。
（五）精简内容、增强效能。精简和创新设计考核方式、内容和指标，增加目标考核的效能，提高工作效率，切实减轻基层的负担。
三、改革的主要内容
（一）探索统筹解决人口问题的考核评估指标体系。各地探索建立人口数量、素质、结构、分布等方面的考核指标体系，引导各级党政领导把注意力放在统筹解决人口问题上来，提高对人口问题的宏观决策水平，加大对人口和计划生育工作重大问题的解决力度。国家和省级要逐步试行资源、环境、经济、社会对人口综合承载力的变动情况和人口发展协调程度等宏观层面的评估。县级以上要建立相应的人口预警公报制度，国家每年发布人口发展白皮书。国家对省级的评估指标，近期以稳定低生育水平为主，中远期逐步增加统筹解决人口问题的宏观指标并提高评价权重。现提出近期国家对省级的评估指标体系的框架：
1.总和生育率或出生符合政策率；
2.出生缺陷一级预防覆盖率；
3.出生人口性别比；
4.流动人口服务管理覆盖指数；
5.计划生育利益导向政策建设指数；
6.人口和计划生育优质服务覆盖率；
7.人均计划生育事业经费；
8.群众对人口和计划生育的综合满意率；
9.人口和计划生育信息化建设指数；
10.人口和计划生育违法违规案件发生数。
其中，在人口和计划生育优质服务中，要重点关注人口和计划生育宣传教育指数、县乡服务站标准化规范化建设指数、统计求实率等二级指标。
上述指标计算公式和近期省级对县级考核的参考性指标体系框架见附件1、2。省级以下考核指标体系，由各省、自治区、直辖市依照中央《决定》、《规划》和本意见精神，结合本地实际进行增减。
（二）明确界定责任，合理运用"一票否决"权。各地要按照"责权一致、职责法定"的原则，实行党政和人口计生部门的两线考核或党政、相关部门和人口计生部门的三线考核，明确界定三者在人口和计划生育工作中的责任。对党政考核，主要突出人口计生与社会经济政策之间的协调兼容情况，对计划生育家庭优先优惠制度的落实与创新。对相关部门的考核，重在与人口计生政策和相关经济社会政策的落实以及社会资源的利用。要加强对党政领导和相关部门考核指标的定量化。对同级相关部门的责任落实，创新工作方式，可采取述评与查验结合等形式进行。各地人口计生部门要会同纪检、组织、监察、人事等部门，探索和完善"一票否决"的警示制度和备案制度，明确警示对象、内容和程序。"一票否决"要以科学调查和综合评估为依据，对工作差、警示不积极执行的单位和负责人，坚决落实"一票否决"制度。对警示积极执行、整改措施得力、效果明显的，及时解除警示。探索"一票否决"与任期人口和计划生育工作责任追究相结合的有效方式。人口计生日常工作指标不作为对党政领导的"一票否决"指标运用。
（三）实事求是地确定指标水平，加大对统计求实考核的力度。各级目标管理责任制，要更加注重鼓励基层讲实话、报实数、求实效。要实事求是、合理确定指标值，避免高指标导致基层造假。要采取地方自报、专家评估、上级综合平衡的方式进行设定指标值。核心指标上级下达值要与下级加权合计数相等，防止各级在指标上层层加码。要正视省域内城乡之间、不同地区之间的工作基础和工作水平的差异，进行分类、分区，并在指标的设置、指标值的确定上予以体现。要为基层创造相对宽松的环境，对一些指标完成结果虽然不很理想但工作努力、真实反映工作水平的地方，不要一味地否定，而应给予必要的帮助和支持。原则上不采用末位淘汰或末位"关笼子"的做法。要将各级育龄妇女数据库、统计报表的数据真实度作为考核的重要内容，将数据库和报表中核心信息的准确率作为重要的考核指标。对于故意造假造成数据失真程度严重的直接责任人和单位负责人予以"一票否决"。
（四）流动人口服务管理实行双向考核。要逐步将流动人口按常住人口统计口径进行统计并编制人口计划。流入人口较多的地方要将流动人口按常住人口进行考核。各地均要把流动人口计划生育服务管理责任纳入目标管理责任考核。对党委、政府主要考核流动人口计划生育的机构、人员和服务管理经费的到位率和流动人口计划生育工作的综合协调力度；对人口和计划生育部门主要考核流动人口计划生育管理服务到位情况、区域协作配合、以及流动人口的统计、信息化工作。省级可依据国家人口计生委下发的《流动人口计划生育管理和服务工作检查评估指标（试行）》，结合各地的净流入、净流出情况，在考核指标上有所侧重和增减。对流入流出人口规模较大的地方，在考核评估中，要体现流动人口规模权重或加大流动人口服务管理指标的评分权重。
（五）减少考核层级和内容，改革考核方式。减少拉网式的面面俱到的考核，每年确定需要党政领导解决的重点内容作为评价当年工作的主要依据。对于国优县、省优县或工作基础较好的地区，可以考虑不再进行一年一度的考核，针对具体情况，以三年或五年为周期，结合人口和计划生育五年规划的监测评估工作进行考核。对于基础较弱的地区，要鼓励自查、主动暴露问题，上级人口和计划生育部门根据自查情况进行验收，针对重点问题进行治理。倡导省和省辖市合一对县级进行考核。原则上，一个乡镇一年不能有三次县级以上的单位对其进行考核评估和检查。
（六）在考核中体现依法行政、关注民生的精神。各地要把依法行政作为人口和计划生育目标考核的重要内容，适当加大依法行政在考核中的比重。不下达人工流产数、社会抚养费征收金额到位率、"一环二扎"等容易诱发恶性案件、重大群体性事件的指标。对违反生育管理程序规定但符合生育实体条件的行为不作为考核内容。要更加注重民生，增加计划生育家庭享受优先优惠政策和普惠政策与计划生育政策衔接等指标的评分权重。
（七）加强人口和计划生育目标管理责任制的规范化建设。积极鼓励和推动中国／联合国人口基金项目县创新目标管理责任考核的内容和方式，国家和省级要加强对项目县工作的指导并及时将成功经验进行总结和推广。引进国际质量管理体系的理念，积极探索人口和计划生育目标管理责任制规范化操作的规程，提高人口和计划生育目标管理责任制的科学性和公平性。区分考核与评估、检查、评比的性质和功能，取消各类评先在考核中的加分。考核强调以结果为导向设置指标，重在客观评价一个时期以来人口和计划生育工作总体进展情况，对地市以上应以宏观指标为主；日常检查、评估重在发现问题、指导基层及时分析问题、解决问题，以过程指标为主。
四、推进人口和计划生育目标管理责任制改革的保障措施
（一）加强对改革工作的领导。人口和计划生育目标管理责任制改革是一件比较敏感且责任重大的工作，只能成功不能失败。各省、自治区、直辖市人口计生委要做好本级党委、政府的参谋助手，积极推动党委、政府加强对人口和计划生育目标管理责任制改革的领导。
积极稳妥地推进改革试点工作。国家人口计生委在东、中、西部选择若干省份开展试点，各省、自治区、直辖市也要抓若干市、县的改革试点。各地要根据本意见的精神，制定改革的总体方案，提出改革的具体步骤。省级改革试点方案要上报国家人口计生委审议。在改革过程中，各地要引导各级人口计生部门的干部转变观念，树立以人为本的思想，实事求是地认识新阶段人口形势与人口和计划生育事业所面临的环境，务必增强做好目标管理责任制改革工作的自觉性和主动性，积极为改革出谋划策。
（二）建立考核评估的激励机制。国家人口计生委建立以奖代投制度。把各地工作绩效与重点工作相挂钩，并以此作为确定中央财政对各地人口和计划生育投入、奖励的基本依据。对工作基础扎实，数据真实，工作进步并在人口与经济社会综合决策方面有创新的省、自治区、直辖市，加大奖励性投入支持力度；对工作力度减弱、工作水平下滑、数据不实或人口计生工作出现重大问题的地方予以通报批评。对人口大省和稳定低生育水平任务艰巨的地区，由国家组织力量，定期或不定期地进行人口发展状况的重点调查和评估，并综合专项调查情况对各地的人口和计划生育工作绩效进行综合评估。
（三）加强统一规范管理。严格控制考核、检查、评比、验收、达标活动的数量。国家人口计生委及各直属挂靠单位对下一级工作的评估、检查、评比、验收、达标计划，由国家人口计生委主任会议审批、整合，由中纪委监察部驻委纪检监察局和国家人口计生委发展规划司监督实施。省级和地级人口计生部门也要比照执行。建立考核方案公开和备案制度，各地要将目标考核方案在年初向基层政府公布，同时报送上一级人口计生部门备案，考核方案公布后，不能随意更改，确需修改的内容应及时告知基层政府和相关部门。
（四）以信息化促进目标管理责任制的改革工作。在探索统筹解决人口问题的指标体系和改革人口计划的过程中，国家和省级人口计生部门要加快人口发展监测体系建设步伐。各地要全面加快育龄妇女信息系统网络版的建设进度，努力提高基础信息采集的质量，大力推进育龄妇女信息（或全员人口信息）在省级数据库的集中管理和分级授权机制建设。人口宏观管理与决策信息系统试点省份和其他信息化基础较好的省份，要加快部门间、地区间人口及相关信息共享机制的建设。通过加快人口信息化，改进考核方式，提高考核效率，推进考核求实工作。
（五）科学、客观地运用考核结果。考核结果必须能够反映被考核地区人口和计划生育工作以及党政领导、有关部门履行职责的真实情况，确保对考核对象评价的公平性。建立考核评估反馈制度，及时向被考核的地区反馈具有评价结果、工作指导性质的正式书面意见。保护工作基础薄弱地区的积极性，对于原来基础比较落后，但工作努力、进步明显的地区，给予鼓励。注重发挥社会中介评估组织的作用，可以考虑引入第三方参与考核评估。注意运用相关部门数据进行验证，增强考核评估的客观性。
（六）完善考核的监督制度，严明考核纪律。各级人口计生部门应建立实名举报奖励制度，对于举报弄虚作假经查实的群众给予奖励。加强考核过程监督，增强考核透明度，防止不廉洁行为，确保对考核对象评价的公正性。要及时向基层公布考核方案、考核结果和整改意见，接受群众监督。严肃考核纪律，坚决查处考核评估工作中发生的违纪行为，并严肃追究相关人员的责任。
国家人口计生委会同中纪委驻国家人口计生委纪检组对本意见的落实情况进行督查。以奖代投的具体办法，由国家人口计生委另行发文。
附件： 1.国家对省级评估指标体系的指标计算公式
2.省级对县级目标管理责任考核参考性指标体系框架（详见附件）（略）
二00八年四月十一日
附件1：
国家对省级评估指标体系的指标计算公式
指标1 总和生育率或出生政策符合率
49 i岁妇女全年所生婴儿数
总和生育率＝Σ _______________________
i＝15 i岁妇女的年中人数
年内符合生育政策的出生人口数
出生政策符合率＝_______________________________×100％
年内常住出生人口总数
指标2 出生缺陷一级预防覆盖率
辖区内接受出生缺陷一级预防指导的人口数
________________________________________×100％
辖区内常住人口总量
指标3 出生人口性别比
某年出生男婴数量
________________×100
某年出生女婴数量
指标4 省级流动人口计划生育服务管理指数（流动人口服务A、流动人口管理B）
ι（1下标）（A（1下标）＋B（1下标））＋ι（2下标）（A（2下标）＋B（2下标））
其中，ι（1下标）、ι（2下标）分别为流入人口和流出人口在流动人口总数中的比重；A（1下标）、B（1下标）分别表示为流入人口财政提供的基本免费项目服务、机构与人员到位情况，A（2下标）、B（2下标）分别表示为流出人口及时提供服务和办理相关证件情况。每单项分为0、0．25、0．5、0．75和1五个等次。
指标5 省级计划生育利益导向政策建设指数
4 4
Σl（i下标）T（i下标） ∑l（i下标） ＝l
i＝l ，其中， i＝l ，
ι（i下标）为该项政策的权数，根据单项政策影响的人群规模进行赋值。T（1下标）表示计划生育家庭的奖励扶助、死亡伤残政策体系建设情况，T（2下标）表示各项法定奖励优惠政策落实情况，每单项分为0、0．25、0．5、0．75和1五个等次。T（3下标）表示实行计划生育家庭夫妇纳入养老保障的比例，T（4下标）表示实行计划生育家庭夫妇纳入医疗保障的比例。
指标6 人口和计划生育优质服务覆盖率
辖区内达到国家和省级优质服务标准的县级行政区数量
_________________________________________________×100％
辖区内县级行政区总量
重点关注人口和计划生育宣传教育指数、县乡服务站标准化规范化建设指数、统计准确率（见附件2）等二级指标，其中宣传教育指数由广播电视栏目开办率、宣传教育经费投入、宣传品入户率、育龄群众对人口和计划生育法律法规、避孕节育／生殖健康知识知晓率等四个方面组成。
指标7 人均计划生育事业经费
省级财政对人口和计划生育总投入
______________________________
省级辖区内人口总量
其中，人口净流入地的辖区内人口总量为常住人口口径，人口净流出地的辖区人口总量可为户籍人口口径。
指标8 群众对人口和计划生育的综合满意率
其中对人口和计划生育服务和管理达到满意程度值的人数
__________________________________________________×100％
被调查人数
指标9 人口和计划生育信息化建设指数
P（甲下标）＋ι（1下标）P（乙下标）＋ι（2下标）P（丙下标），其中，0<ι（2下标）<ι（1下标）－ι（2下标）
辖区内WIS建设达到甲级标准的县级行政区数
P甲＝________________________________________
辖区内县级行政区总数
辖区内WIS建设达到乙级标准的县级行政区数
p乙＝________________________________________
辖区内县级行政区总数
辖区内WIS建设达到丙级标准的县级行政区数
P丙＝__________________________________________
辖区内县级行政区总数
指标10 人口和计划生育行政违法违规案件发生数
附件2：
省级对县级目标管理责任考核参考性指标体系框架
指标1 出生政策符合率
年内符合生育政策的出生人口数
________________________％
年内常住出生人口总数
该指标为时期指标，主要反映稳定生育水平任务的综合落实情况，需要说明的是为了更加体现以人为本的思想，建议各地对违反法律法规规定多生育子女的行为与违反生育管理程序规定但符合生育实体条件的行为有所区别。
责任人：党委政府
数据来源：统计报表、抽样调查
指标2 计划生育利益导向政策落实率
n 地市以上各级推行的单项利益导向政策实际享受人数
Σl（i下标）T（i下标） T（i下标）＝___________________________________________
i ， 地市以上各级推行的单项利益导向政策应享受人群
n
Σl（i下标）＝l，ι（i下标）为该项政策的权数，根据单项政策影响的人群规模进行赋值。
i
该指标为时期指标，主要反映人口和计划生育利益导向政策的综合落实情况。
责任人：党委政府
数据来源：文件、统计报表
指标3 流动人口享受计划生育基本免费项目服务率
辖区内流入人口享受免费服务人数
_______________________________×100％
辖区内注入人口总量
该指标为时期指标，主要反映流入人口管理服务纳入户籍人口同服务、同管理的情况。
责任人：党委政府、相关责任部门、人口计生部门
数据来源：文件、统计报表、数据库与信息交换平台
指标4 出生人口性别比变动趋势
某年或近3年出生人口性别比
__________________________________
基期年份或基期前3年出生人口性别比
该指标为时期指标，主要反映各级地方政府综合治理性别比的结果，主要引导县级党委政府加强部门协调和综合治理。该指标不能分解到乡镇、村。
责任人：党委政府
数据来源：统计报表、医疗机构出生记录
指标5 出生缺陷一级预防覆盖率
辖区内接受出生缺陷的一级预防指导的人口数
_________________________________________×100％
辖区内常住人口总量
这个指标为时期指标，主要反映以社区和人群基础开展出生缺陷一级预防工作开展情况，引导基层政府更加重视出生缺陷一级预防工作。
责任人：党委政府
数据来源：专家调查评估
指标6 已婚育龄妇女综合避孕率
辖区内落实各种避孕措施的育龄妇女总人数
_______________________________________×100％
辖区内已婚育?g妇女总人数
该指标为时期指标。
责任人：人口计生部门
数据来源：抽样调查、报表或数据库
指标7 县级人均计划生育事业经费
县级财政对人口和计划生育总投入
_______________________________
县级辖区内人口总量
其中，人口净流入地的县级辖区内人口总量为常住人口口径，人口净流出地的辖区人口总量可为户籍人口口径。
这个指标为时期指标，主要反映县级政府对人口和计划生育投入的力度，检查中央《决定》和规划中提出的投入目标的落实情况。
责任人：党委政府
数据来源：文件、财务预决算表
指标8 群众对人口和计划生育的综合满意率
其中对人口和计划生育服务和管理达到满意程度值的人数
___________________________________________________×100％
被调查人数
这个指标为时点指标，主要反映群众对人口和计划生育工作的总体评价，反映干群和党群关系，引导基层政府加强工作方法和工作思路的转变。
责任人：党委政府
数据来源：随机抽样调查
指标9 人口和计划生育行政违法违规案件发生数
该指标为逆指标，主要反映各地依法行政情况，以县或乡为统计单位，发生个案即作为扣分或否决条件。
责任人：党委政府
数据来源：文件、统计报表、信访记录
指标10 统计准确率
随机抽样统计条目核实准确数 随机抽样信息条目核实准确数
（____________________________＋____________________________）×50％
随机抽样统计条目总数 随机抽样信息条目总数
该指标为时点指标，主要推动各地统计求实工作。
责任人：人口计生部门
数据来源：随机抽样调查、统计报表和信息库
指标11 县乡服务站标准化规范化建设指数
达到国家和省内建设标准的县乡服务站数量 达到规范化服务标准的县乡服务站数量
（_________________________________________＋____________________________________）×50％
县乡服务站总数 县乡服务站总数
该指标为时期指标，从硬件建设和规范化服务两个方面反映县
乡两级计划生育技术优质服务水平。
责任人：党委政府和相关部门
数据来源：统计报表和文件
指标12 当年落实避孕措施及时率
当年按时间要求落实避孕措的人数
_______________________________×100％
辖区内当年应该落实避孕措施的人数
该指标为时期指标。
责任人：人口计生部门
数据来源：抽样调查、报表或数据库
指标13 计划生育村（居）民自治合格村（居）比例
计划生育村（居）民自治合格村（居）个数
___________________________________×100％
辖区内行政村（居）民总数
该指标为时期指标，主要反映村级计划生育工作自治情况，促进工作方法和工作思路的转变。
责任人：党委政府
数据来源：统计报表和文件