中共汕头市委、汕头市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见

中共汕头市委、汕头市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见
（2010年8月15日）
深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，不断提高人民群众健康素质，是深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是我市率先基本实现社会主义现代化、争当实践科学发展观排头兵的一项重大任务。按照中共中央、国务院和省委、省政府关于深化医药卫生体制改革的部署，现就深化我市医药卫生体制改革提出如下实施意见。
一、深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的要求，围绕实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任，鼓励社会参与，创新体制机制，完善政策法规，建立与我市经济社会发展水平相协调、与城乡居民医疗卫生需求相适应的基本医疗卫生制度，在医药卫生改革与发展方面争当实践科学发展观排头兵。
（二）基本原则。坚持以人为本，民生为重，把维护人民健康权益放在第一位，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，努力实现全民病有所医。坚持政府主导，社会参与，既维护公共医疗卫生的公益性，又注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与，增加医疗卫生资源，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。坚持统筹兼顾，循序渐进，确保基本医疗卫生服务水平与经济社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应。坚持探索创新，突出重点，结合汕头实际，创造性地贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府提出的各项改革目标和任务，集中精力和资源抓好重点领域的改革和建设。
（三）总体目标。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民。城镇职工基本医疗保险（以下简称“城镇职工医保”）、城镇居民基本医疗保险（以下简称“城镇居民医保”）参保率达到95％以上，新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）参合率达到98％以上，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元以上。城乡医疗救助制度覆盖困难家庭和个人。基本药物制度逐步实施。城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，公共医疗卫生服务能力明显增强，免费向居民提供中央和地方政府确定的基本公共卫生服务项目。公立医院改革试点工作稳步推进。居民就医费用负担切实减轻，“看病难、看病贵”问题得到明显缓解。
到2020年，全面建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。建立起比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，实现中医药强市建设目标，人人享有均等的基本医疗卫生服务，人民群众健康水平进一步提高。
二、深化医药卫生体制改革的主要任务
（一） 全面加强和完善公共卫生服务体系。
推进公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络。加强各类公共卫生机构基础设施建设。加强重大疾病防治，提升突发公共卫生事件预测预警和处置能力。健全食品安全协调机制和技术支撑体系。建立健全各级卫生监督网络。完善职业病防治机制。
保障公共卫生服务经费。各级专业公共卫生机构的发展建设、人员经费和业务经费由政府预算全额安排。逐步提高公共卫生服务经费标准。按项目免费为城乡居民提供基本公共卫生服务。
提高公共卫生机构服务能力。明确各类公共卫生机构的职能、目标和任务。完善规章制度、工作守则、服务规范和工作流程。强化医院和基层医疗卫生机构的公共卫生职能，建立与预防保健机构分工协作关系。
推进基本公共卫生服务均等化。根据国家、省基本公共卫生服务项目，明确市和区县基本公共卫生服务项目，逐步增加服务内容。加强对项目实施的督导和评估。开发和推广公共卫生服务适宜技术，改变服务模式，开展主动、连续和综合性的公共卫生服务。
加强健康促进与教育，提高广大群众的健康意识和自我保健能力。采取多种方式，倡导、鼓励和支持开展全民健身运动。网络媒体等宣传机构要采取多种形式开展健康教育，倡导健康文明的生活方式。推进妇幼安康工程，普及中医药文化。深入开展爱国卫生运动，加快推进农村改水改厕。
（二）完善城乡医疗服务体系。
强化区域卫生资源统筹共享。编制和修订区域卫生规划、医疗机构设置规划，建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。新增卫生资源必须符合区域卫生规划。严格控制公立医院规模和标准。按服务量配备医疗卫生服务人员和医疗设备。推进区域医疗卫生资源共享，促进区域医疗卫生服务同质化。有条件的医院可通过托管、重组、联网运作等方式促进医疗资源合理流动。推进医疗机构属地化和全行业管理。逐步推行病历“一本通”和医学检查检验结果互认。
改革公立医院管理和运行机制。积极探索公立医院政事分开、管办分开的实现形式。明确所有者和管理者的责权，建立健全法人治理结构。政府负责公立医院基本建设、大型设备购置、扶持重点学科发展、符合规定的退休人员费用和政策性亏损等；对承担的公共卫生服务任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边和其他公共服务经费。逐步解决医疗欠费问题。在有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助”试点。推行全员聘用、岗位管理制度，建立综合绩效考核和岗位绩效工资制度。尊重医务人员劳动成果，调动医务人员积极性。
完善农村医疗卫生服务体系。健全以区（县）级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生站为基础的三级农村医疗卫生服务网络。加强区（县）级医疗卫生机构标准化建设，对乡镇卫生院按财政核拨的公益性事业单位进行改革和建设。乡镇卫生院按规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及承担公共卫生服务的业务经费，主要由区（县）政府负责，各级财政给予支持。乡镇卫生院继续享受省财政事业费补助政策。探索乡镇卫生院“收支两条线”管理。按比例核定乡镇卫生院非卫生技术人员。推行镇村卫生一体化管理，继续做好村卫生站享受省财政补助的组织实施工作。
加强城市社区卫生服务体系建设。对政府举办的社区卫生服务机构按财政核拨的公益性事业单位进行改革和建设。其按国家规定核定的基本建设（含业务用房租赁）经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费由当地政府负责，各级财政给予支持。对社会力量举办的同类卫生服务机构，可采取政府购买服务方式核定公共卫生补助。建立社区卫生服务机构与医院的分工协作机制，推行社区首诊和双向转诊制度，开设社区家庭病床。通过增强服务能力、降低收费标准、提高报销比例等措施，引导一般诊疗下沉到基层。
（三）建立城乡统筹的医疗保障体系。
建立多层次的医疗保障体系。完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式医疗保险和商业健康保险为补充，城乡医疗救助为保障底线，覆盖城乡居民的医疗保障体系。通过城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和城乡医疗救助分别覆盖城镇就业人口、非就业人口、农村人口和城乡困难人群。
扩大基本医疗保险覆盖面。进一步完善城镇职工医保制度，重点解决困难企业退休人员和职工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的基本医疗保险问题。将签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工医保，其他农民工根据实际情况参加户籍所在地新农合或务工所在地城镇居民医保。全面推进城镇居民医保，将在校大学生和中等职业技术学校（含技工学校）学生全部纳入城镇居民医保。
提高医疗保障水平。逐步提高筹资标准，建立政府、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制。从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸。逐步提高统筹层次，健全基金预算管理制度，合理控制基金结余，建立基本医疗保障风险调剂金制度，增强医保基金的有效使用、运行预警和风险防范能力。
建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。逐步整合资源，构建城镇职工医保、城镇居民医保和新农合统一管理、可转换衔接的社会医疗保险制度。
加强医疗保障监管。加强对医疗保障经办、基金管理和使用等环节的监管，完善支付制度和结算办法。强化医疗保障对医疗服务的监控作用，防范医疗保险欺诈行为。实行定点医疗机构医疗保障诚信评价制度。
完善医疗救助制度。加大政府医疗救助投入，重点加大对农村五保户、城乡低保对象及特大病患者医疗救助力度。鼓励工会等团体开展医疗互助活动。鼓励引导各类组织、个人兴办慈善医疗机构、建立慈善医疗基金，积极发展社会慈善医疗救助。
积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需求的健康保险产品，通过参加商业保险及多种形式的补充保险满足基本医疗保障之外的需求。探索委托有资质的商业保险机构经办各类医疗保障服务。发展非营利性健康保险。
（四）实施基本药物制度。
建立基本药物供应制度。认真执行省药品阳光采购模式和统一配送办法，减少中间流通环节。扩大医疗器械和医用卫生耗材的集中采购范围。建立市基本药物储备制度。鼓励药品生产流通企业规模化生产、配送基本药物。支持用量少的特殊、急救药品和低价高效药品的生产。完善药品、医疗器械检测技术支撑和监督体系。加强对药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管。巩固提高农村药品监督网、供应网建设水平，保障药品质量和供应。
建立健全基本药物优先选择和合理使用制度。明确各级医疗卫生机构基本药物制度使用比例。零售药店和医疗机构均应配备、销售和使用基本药物。城乡基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物。执行国家临床基本药物应用指南和基本药物处方集，加强用药指导和监管。允许患者凭处方到零售药店购买药品。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制。
（五）推进中医药强市建设。
加强中医药服务体系建设。以打造名院名科、名药名厂、弘扬潮汕中医药文化为重点，建立完善以市中医医院为龙头，以区县级中医院为骨干，以乡村、社区中医药服务网点为基础，涵盖预防、治疗、康复、保健、养生的中医药服务体系。加强区县级中医院的标准化建设和综合医院、妇幼保健院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心中医科、中药房规范化建设。加快中药质量标准体系建设。大力推进中药产业化。
发挥中医药在基本医疗卫生制度中的作用。完善扶持和促进中医药事业发展的政策。加强中医药管理机构建设。深入开展培养名医、创建名科、建设名院和中医药进农村、进社区工作。积极开展群众喜爱的汤剂治疗和针灸、推拿、拔罐、刮痧等中医适宜技术服务。充分发挥中医药在公共卫生、基本医疗及重大、疑难疾病防治方面的独特优势，将中医和中西医结合纳入公共卫生突发事件临床救治体系。针对亚健康人群不断增大的情况，发挥中医药“上工治未病”的作用，积极开展亚健康人群的中医药临床诊断和保健服务。
（六）深化医药价格改革。
建立科学合理的医药价格形成机制。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。建立以扣除财政补贴的平均成本为基础，体现医疗机构级别、服务质量的分级定价机制。实行医疗服务价格分类管理，改革计价方式。建立医用器械、耗材和各种诊断试剂价格监控机制。健全医药价格成本监审制度和监测体系。积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的价格谈判机制。
改革药品价格形成机制。贯彻国家、省规定，对政府定价药品实行最高零售价、流通差率和供货价控制，实行药品差别定价。建立市场调节价药品的价格监控机制。逐步降低和取消政府举办医疗卫生机构药品加成率，由此减少的收入或形成的亏损通过增加政府投入、调整部分技术服务价格和增设药事服务费等途径同步解决。
（七）加强医药卫生人才队伍建设。
加强医药卫生专业技术人才培养。制定和实施人才队伍建设规划，通过学历教育、继续教育、岗位培训、中医师承等，重点加强公共卫生、农村卫生及社区卫生专业技术人才和药学技术人才培养。完善标准化、规范化的临床医学和全科医学教育，建立完善住院医师规范化培训制度。采取定向培养、到上级医院轮训、集中和对口培训等多种方式，培养适用的基层医药卫生人才。开展面向基层的适宜技术推广培训和继续医药教育项目。
鼓励、吸引卫生人才到基层工作。贯彻落实省财政对经批准自愿到乡镇卫生院工作的医学院校毕业生实行“上岗退费”政策。完善卫生对口支援制度，加大人才帮扶力度。实行城市医疗、预防和保健机构医务人员晋升中高级职称前到农村或社区服务一年以上的政策。
完善基层医务人员待遇制度。社区卫生机构、乡镇卫生院等卫生事业单位实行全员聘用制。建立和完善绩效工资制度，工资水平要与当地事业单位平均工资水平相衔接。在工资待遇和职称晋升等方面向基层医务人员倾斜，按政策解决基层医疗卫生机构退休人员养老待遇问题。
构建健康和谐医患关系。加强医德医风建设，重视医务人员人文素养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神，全面推进医德考评制度，继续纠正医疗服务中的不正之风，积极推进政务公开和办事公开，主动接受群众和舆论监督。优化医务人员执业环境和条件，调动医务人员改善服务和提高效率的积极性。保护医患双方的合法权益。发展医疗责任保险和意外保险，完善医疗纠纷处理机制，增进医患沟通。在全社会形成尊重医学科学、尊重医疗卫生工作者、尊重患者的良好风气。
（八）推动医药卫生科技创新和信息化建设。
建立可持续发展的医药卫生科技创新机制。加大卫生行业公益性科研资金投入，整合科研资源，鼓励和引导科技创新。加强重大疾病防治技术和新药研制关键技术等研究，在地方病、多发病诊疗技术、前沿技术、中医药和中西医结合研究等方面力求新的突破。加强医学重点学科、重点专科、特色专科和专科医疗质量控制中心建设。开展与港澳台医药卫生科技交流合作。
大力推进医药卫生信息化建设。建立与全省医药卫生信息网络对接的市级医药卫生数据库，形成医药卫生信息网络基础平台。建设覆盖全市的公共卫生信息系统、医疗服务信息系统、医疗卫生监管信息系统、医疗保障和医疗救助信息系统、药品监管、药品不良反应监测和基本药物供求信息系统、医药价格信息系统以及面向农村及边远地区的远程医疗信息系统。以医疗卫生服务信息系统为重点，探索建立统一的信息化标准和规范。积极推广医疗、预防、保健、医保、购药“一卡通”。鼓励金融、保险机构参与医药卫生信息系统建设。
（九）推进医药卫生法制建设。
认真贯彻实施医药卫生法律法规，进一步完善爱国卫生、妇幼保健、医政管理、中医药管理、药品监管、价格管理等法规和规章。做好相关法规规章的衔接，逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应的医药卫生法规体系。推进依法行政，严格、规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力。加强医药卫生普法工作，努力创造有利于人民群众健康的法治环境。
（十）完善政府主导的多元卫生投入机制。
明确政府投入责任。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。按照分级负担的原则划分地方各级政府卫生投入责任。
完善财政投入保障和递增机制。各级政府要增加卫生投入，提高政府卫生投入占经常性财政支出的比重，提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。建立政府资金投入评估监督机制，加强资金使用绩效考核。
鼓励和引导社会力量办医。在平等、公开、规范、有序的基础上，鼓励和引导社会资本参与部分公立医疗卫生机构重组改制，或直接举办医疗卫生机构。允许民营医疗机构自主选择经营性质，在人才引进、技术准入、医保定点、科研立项、科目设置、设备许可、转诊服务等方面与政府举办的医疗卫生机构同等待遇。鼓励商业保险机构投资办医，向港澳台资和外资扩大开放医疗服务市场，形成公立医疗机构与非公立医疗机构相互促进、良性竞争、多元发展的格局。
三、积极稳妥推进医药卫生体制改革
（一）提高认识，加强领导。各级党委和政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，提高认识、坚定信心，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为改善民生、构建和谐社会的重点摆上重要议事日程，明确任务分工，落实政府的公共医疗卫生责任。市深化医药卫生体制改革领导小组统筹组织实施全市深化医药卫生体制改革工作。各区县要相应成立领导机构，按照本实施意见的要求，因地制宜制定具体实施方案和有效措施，精心组织，有序推进改革进程，确保改革成果惠及全市人民群众。
（二）突出重点，分步实施。建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是一项长期任务，要坚持远近结合，从基础和基层起步，近期重点抓好基本医疗保障制度、基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务均等化和公立医院改革试点五项改革。要抓紧制定操作性文件和具体方案，进一步深化、细化政策措施，明确实施步骤，做好配套衔接，协调推进各项改革。
（三）加强宣传，正确引导。深化医药卫生体制改革政策性、社会性很强，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的宣传方案，广泛宣传改革的重大意义、目标任务和政策措施，营造全社会共同支持深化改革的良好氛围。注意及时总结、宣传和推广好经验、好做法，形成示范带动效应。